6.1.7. Pagamento

Após o recebimento do objeto, ou de cada etapa ou parcela da execução e desde que não haja pendências, o responsável pela fiscalização do contrato pode apurar o valor exato a pagar ao contratado. Assim, a nota fiscal (ou documento de cobrança equivalente) deve ser emitida com o valor dimensionado pela fiscalização. A exceção ocorre em contratos de fornecimento, em que a nota fiscal é entregue junto com os produtos.

No caso de controvérsia sobre a execução do objeto, quanto a dimensão, qualidade e quantidade, o contratado poderá emitir a nota fiscal referente à parcela incontroversa, para pagamento[1].

A nota fiscal e os demais documentos comprobatórios da prestação executada devem ser enviados ao setor competente para formalizar a liquidação da despesa e realizar o pagamento, inclusive determinando eventuais retenções, se for o caso[2].

Apesar de a Lei 14.133/2021 não determinar o prazo máximo para o pagamento, como previa o regramento anterior[3], entende-se necessário fixar prazo razoável a ser determinado durante a fase de planejamento[4], tendo em vista o risco de prazos muito longos afastarem potenciais competidores e resultarem no aumento dos preços ofertados em razão das incertezas do fornecedor quanto ao momento do recebimento pela prestação realizada.

Para a Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo, a IN – Seges/ME 77/2022 estabelece o prazo máximo de dez dias úteis para a formalizar a liquidação da despesa, a contar do recebimento da nota fiscal, e dez dias úteis para pagamento, a contar da liquidação da despesa. E para as contratações decorrentes de despesas cujos valores não ultrapassem o limite de que trata o inciso II do art. 75 da Lei 14.133/2021, os prazos serão reduzidos pela metade[5].

No ato de liquidação da despesa, a Administração deve informar aos órgãos da administração tributária as características da despesa e os valores pagos, conforme o disposto no art. 63 da Lei 4.320/1964[6].

A despesa liquidada é incluída na sequência de pagamentos, por ordem cronológica (o marco inicial é a data da liquidação)[7]. Os pagamentos devem ser realizados por fonte de recurso, subdividida nas seguintes categorias de contrato: fornecimento de bens; locações; prestação de serviços; e realização de obras[8].

A alteração da ordem cronológica de pagamento só pode ocorrer nas situações previstas no art. 141, § 1º, da Lei 14.133/2021 e mediante justificativa prévia da autoridade competente. Além disso, a organização deve informar esse fato ao órgão de controle interno da Administração e ao tribunal de contas competente[9].

A inobservância imotivada da ordem cronológica ensejará a apuração de responsabilidade do agente responsável, com possível repercussão também na esfera penal[10]. Ademais, o contratado tem direito à extinção do contrato se houver atraso no pagamento por mais de dois meses contados da emissão da nota fiscal[11].

Cabe ressaltar que, para fins de transparência e accountability, a Administração deve divulgar, mensalmente, em seu sítio na internet, a ordem cronológica de seus pagamentos, bem como as justificativas que fundamentarem a eventual alteração dessa ordem[12].

Nos contratos de serviços com dedicação exclusiva de mão de obra, a irregularidade no pagamento de verbas trabalhistas, previdenciárias ou referentes ao FGTS não afeta o ingresso do pagamento na ordem cronológica de exigibilidade. Nesse caso, a Administração pode deduzir parte do valor devido ao contratado, limitando a dedução ao valor inadimplido[13]. Contudo, se houver previsão em edital ou contrato, a Administração pode condicionar a liberação do pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas vencidas[14].

Sobre o assunto, cabe citar outras medidas que a Administração pode adotar para assegurar o pagamento das obrigações trabalhistas pelo contratado em contratações de serviços com dedicação exclusiva de mão de obra: exigir caução, fiança bancária ou contratação de seguro-garantia; efetuar o depósito de valores em conta vinculada; realizar pagamentos somente mediante a ocorrência de fato gerador[15].

Assim, se previsto no edital ou no contrato o pagamento por fato gerador[16], a nota fiscal do mês de referência deve ser emitida após o cálculo dos valores efetivamente devidos de férias, 1/3 de férias, décimo terceiro salário, ausências legais e verbas rescisórias dos empregados do contratado que participarem da execução dos serviços contratados[17].

Se for adotada a conta vinculada, os valores das obrigações trabalhistas são retidos em uma conta bancária em nome do contratado e ficam bloqueados até o momento do pagamento efetivo das obrigações. Além disso, em caso de inadimplência das contribuições previdenciárias e do FGTS, a Administração estará autorizada a reter essas obrigações até que sejam regularizadas[18].

Em caso de inadimplemento, a Lei também autoriza a Administração a efetuar diretamente o pagamento das verbas trabalhistas aos empregados terceirizados, que serão deduzidas do pagamento devido ao contratado[19].

Em qualquer contratação, os valores devidos ao contratado podem ser retidos para ressarcimento de prejuízos causados à Administração e para pagamento de multas aplicadas[20].

É importante mencionar que a perda das condições de habilitação (“Sicaf vencido”) não autoriza, por si só, retenções no pagamento. Se o contratado estiver em situação irregular, a Administração deve aplicar sanções e, se necessário, extinguir o contrato[21].

Como dito anteriormente, o pagamento, em regra, só pode ser realizado após o recebimento do objeto ou da parcela executada e a emissão da nota fiscal ou do documento de cobrança equivalente. Assim, o pagamento antecipado, parcial ou total, é proibido[22].

No entanto, existem exceções em que a antecipação de pagamento pode proporcionar economia significativa de recursos ou ser uma condição indispensável para obter o objeto. Nesses casos, a Lei permite a antecipação mediante justificativa prévia no processo licitatório e previsão expressa no edital de licitação ou instrumento formal de contratação direta[23]. Além disso, a Administração poderá exigir garantia adicional como condição para o pagamento antecipado.

É importante mencionar que, apesar de a Lei 14.133/2021 tratar a garantia adicional como uma opção, a jurisprudência do TCU emitida sob a Lei 8.666/1993 tem indicado que, para fins de responsabilização perante o Tribunal, é considerado erro grosseiro (art. 28 do Decreto-lei 4.657/1942 – Lindb) realizar um pagamento antecipado sem justificar o interesse público em sua adoção, sem previsão no edital de licitação e sem as devidas garantias que assegurem o cumprimento total do objeto pactuado. Nesse sentido, estão, entre outros, os enunciados da jurisprudência selecionada extraídos dos Acórdãos TCU 9209/2022-Primeira Câmara e 185/2019-Plenário (vide Quadro 417).

Caso o objeto não seja executado no prazo contratual, o valor antecipado deve ser devolvido[24].

Sobre o assunto, vale mencionar a Orientação – Normativa AGU 76/2023, que instrui os órgãos e entidades da Administração Federal direta, autárquica e fundacional, estabelecendo que:

I – Nos contratos administrativos regidos pela Lei nº 14.133, de 2021, em regra, é vedado o pagamento antecipado, parcial ou total, do objeto contratado, sendo excepcionalmente admitido desde que, motivadamente, seja justificado o preenchimento cumulativo dos seguintes requisitos:

a) a medida proporcione sensível economia de recursos ou represente condição indispensável para a consecução do objeto;

b) haja previsão expressa no edital de licitação ou no instrumento formal de contratação direta; e

c) contenha no instrumento convocatório ou no contrato como cautela obrigatória a exigência de devolução do valor antecipado caso não haja execução do objeto no prazo contratual.

II – A partir do exame das circunstâncias que são próprias de cada caso concreto, e para resguardar o interesse público e prejuízos ao erário, poderá, ainda, a administração exigir garantias adicionais para fins de admissão do pagamento antecipado, na forma do art. 92, inciso XII, e art. 96, da Lei nº 14.133, de 2021, bem como poderá adotar outras cautelas, tais como: comprovação da execução de parte ou de etapa inicial do objeto pelo contratado para a antecipação do valor remanescente; emissão de título de crédito pelo contratado; acompanhamento da mercadoria, em qualquer momento do transporte, por representante da administração; exigência de certificação do produto ou do fornecedor; dentre outras.

Quadro 416 – Referências normativas para o pagamento

Normativos	Dispositivos
Lei 14.133/2021	DOS PAGAMENTOS Art. 121. Somente o contratado será responsável pelos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato. […] § 3º Nas contratações de serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra, para assegurar o cumprimento de obrigações trabalhistas pelo contratado, a Administração, mediante disposição em edital ou em contrato, poderá, entre outras medidas: I – exigir caução, fiança bancária ou contratação de seguro-garantia com cobertura para verbas rescisórias inadimplidas; II – condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas vencidas relativas ao contrato; III – efetuar o depósito de valores em conta vinculada; IV – em caso de inadimplemento, efetuar diretamente o pagamento das verbas trabalhistas, que serão deduzidas do pagamento devido ao contratado; V – estabelecer que os valores destinados a férias, a décimo terceiro salário, a ausências legais e a verbas rescisórias dos empregados do contratado que participarem da execução dos serviços contratados serão pagos pelo contratante ao contratado somente na ocorrência do fato gerador. […] Art. 141. No dever de pagamento pela Administração, será observada a ordem cronológica para cada fonte diferenciada de recursos, subdividida nas seguintes categorias de contratos: I – fornecimento de bens; II – locações; III – prestação de serviços; IV – realização de obras. § 1º A ordem cronológica referida no caput deste artigo poderá ser alterada, mediante prévia justificativa da autoridade competente e posterior comunicação ao órgão de controle interno da Administração e ao tribunal de contas competente, exclusivamente nas seguintes situações: I – grave perturbação da ordem, situação de emergência ou calamidade pública; II – pagamento a microempresa, empresa de pequeno porte, agricultor familiar, produtor rural pessoa física, microempreendedor individual e sociedade cooperativa, desde que demonstrado o risco de descontinuidade do cumprimento do objeto do contrato; III – pagamento de serviços necessários ao funcionamento dos sistemas estruturantes, desde que demonstrado o risco de descontinuidade do cumprimento do objeto do contrato; IV – pagamento de direitos oriundos de contratos em caso de falência, recuperação judicial ou dissolução da empresa contratada; V – pagamento de contrato cujo objeto seja imprescindível para assegurar a integridade do patrimônio público ou para manter o funcionamento das atividades finalísticas do órgão ou entidade, quando demonstrado o risco de descontinuidade da prestação de serviço público de relevância ou o cumprimento da missão institucional. § 2º A inobservância imotivada da ordem cronológica referida no caput deste artigo ensejará a apuração de responsabilidade do agente responsável, cabendo aos órgãos de controle a sua fiscalização. § 3º O órgão ou entidade deverá disponibilizar, mensalmente, em seção específica de acesso à informação em seu sítio na internet, a ordem cronológica de seus pagamentos, bem como as justificativas que fundamentarem a eventual alteração dessa ordem. Art. 142. Disposição expressa no edital ou no contrato poderá prever pagamento em conta vinculada ou pagamento pela efetiva comprovação do fato gerador. […] Art. 143. No caso de controvérsia sobre a execução do objeto, quanto a dimensão, qualidade e quantidade, a parcela incontroversa deverá ser liberada no prazo previsto para pagamento. […] Art. 145. Não será permitido pagamento antecipado, parcial ou total, relativo a parcelas contratuais vinculadas ao fornecimento de bens, à execução de obras ou à prestação de serviços. § 1º A antecipação de pagamento somente será permitida se propiciar sensível economia de recursos ou se representar condição indispensável para a obtenção do bem ou para a prestação do serviço, hipótese que deverá ser previamente justificada no processo licitatório e expressamente prevista no edital de licitação ou instrumento formal de contratação direta. § 2º A Administração poderá exigir a prestação de garantia adicional como condição para o pagamento antecipado. § 3º Caso o objeto não seja executado no prazo contratual, o valor antecipado deverá ser devolvido. Art. 146. No ato de liquidação da despesa, os serviços de contabilidade comunicarão aos órgãos da administração tributária as características da despesa e os valores pagos, conforme o disposto no art. 63 da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964.
IN – Seges/ME 77/2022	Art. 1º Esta Instrução Normativa dispõe sobre a observância da ordem cronológica de pagamento das obrigações relativas ao fornecimento de bens, locações, prestação de serviços e realização de obras, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. […] Art. 4º O pagamento das obrigações contratuais deverá observar a ordem cronológica de exigibilidade para cada fonte diferenciada de recursos, separadamente por unidade administrativa e subdividida nas seguintes categorias de contratos: I – fornecimento de bens; II – locações; III – prestação de serviços; e IV – realização de obras. […] Art. 5º A ordem cronológica de exigibilidade terá como marco inicial, para efeito de inclusão do crédito na sequência de pagamentos, a liquidação de despesa. § 1º Considera-se liquidação de despesa o segundo estágio da despesa pública e consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito, após a execução do objeto ou de etapa do cronograma físico-financeiro do contrato, conforme o caso. § 2º Nos contratos de prestação de serviços com regime de dedicação exclusiva de mão de obra, a situação de irregularidade no pagamento das verbas trabalhistas, previdenciárias ou referentes ao FGTS não afeta o ingresso do pagamento na ordem cronológica de exigibilidade, podendo, nesse caso, a unidade administrativa contratante deduzir parte do pagamento devido à contratada, limitada a dedução ao valor inadimplido. § 3º Na hipótese de que trata o § 2º, a Administração, mediante disposição em edital ou contrato, pode condicionar a inclusão do crédito na sequência de pagamentos à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas vencidas. § 4º A despesa inscrita em restos a pagar não altera a posição da ordem cronológica de sua exigibilidade, não concorrendo com as liquidações do exercício corrente. § 5º O pagamento das indenizações previstas no § 2º do art. 138 e no art. 149 da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, deverá observar a ordem cronológica de exigibilidade, ainda que o contrato já tenha sido encerrado. § 6º A inobservância imotivada da ordem cronológica de que trata o caput deste artigo ensejará a apuração de responsabilidade do agente responsável, cabendo aos órgãos de controle a fiscalização. § 7º Havendo preterição indevida da ordem cronológica de exigibilidade, o agente responsável pelo pagamento poderá incorrer nas penas do art. 337-H do Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940. […] Art. 7º Os prazos de que trata o art. 6º serão limitados a: I – 10 (dez dias) úteis para a liquidação da despesa, a contar do recebimento da nota fiscal ou instrumento de cobrança equivalente pela Administração; II – 10 (dez dias) úteis para pagamento, a contar da liquidação da despesa. […] Art. 8º Previamente ao pagamento, a Administração deve verificar a manutenção das condições exigidas para a habilitação na licitação, ou para a qualificação, na contratação direta. § 1º A eventual perda das condições de que trata o caput não enseja, por si, retenção de pagamento pela Administração. § 2º Verificadas quaisquer irregularidades que impeçam o pagamento, a Administração deverá notificar o fornecedor contratado para que regularize a sua situação. § 3º A permanência da condição de irregularidade, sem a devida justificativa ou com justificativa não aceita pela Administração, pode culminar em rescisão contratual, sem prejuízo da apuração de responsabilidade e da aplicação de penalidades cabíveis, observado o contraditório e a ampla defesa. § 4º É facultada a retenção dos créditos decorrente do contrato, até o limite dos prejuízos causado à Administração Pública e das multas aplicadas, nos termos do inciso IV do art. 139 da Lei nº 14.133, de 2021. […] Art. 9º A alteração da ordem cronológica de pagamento somente ocorrerá mediante prévia justificativa da autoridade competente e posterior comunicação à Controladoria-Geral da União e ao Tribunal de Contas da União, exclusivamente nas seguintes situações: […] Art. 11. Ressalvada a exceção prevista no inciso I do § 3º do art. 137 da Lei nº 14.133, de 2021, o contratado terá direito à extinção do contrato na hipótese de atraso superior a 2 (dois) meses, contado da emissão da nota fiscal ou de instrumento de cobrança equivalente, dos pagamentos ou de parcelas de pagamentos devidos pela Administração por despesas de obras, serviços ou fornecimentos.
IN – Seges/MP 5/2017	ANEXO XI DO PROCESSO DE PAGAMENTO 1. Após recebimento definitivo dos serviços, conforme previsto nos arts. 49 e 50 desta Instrução Normativa, o gestor do contrato deve instruir o processo de pagamento com a Nota Fiscal ou Fatura e os demais documentos comprobatórios da prestação dos serviços e encaminhar para o setor competente para pagamento. 2. A Nota Fiscal ou Fatura deverá ser obrigatoriamente acompanhada da comprovação da regularidade fiscal, constatada por meio de consulta online ao Sicaf ou, na impossibilidade de acesso ao referido Sistema, mediante consulta aos sítios eletrônicos oficiais ou à documentação mencionada no art. 29 da Lei nº 8.666, de 1993. 2.1. Constatando-se, junto ao Sicaf, a situação de irregularidade do fornecedor contratado, deverão ser tomadas as providências previstas no § 4º do art. 3º da Instrução Normativa nº 2, de 11 de outubro de 2010. 3. O setor competente para proceder o pagamento deve verificar se a Nota Fiscal ou Fatura apresentada expressa os elementos necessários e essenciais do documento, tais como: a) o prazo de validade; b) a data da emissão; c) os dados do contrato e do órgão contratante; d) o período de prestação dos serviços; e) o valor a pagar; f) o destaque do valor da retenção de 11% (onze por cento), dos tributos retidos na fonte pagadora de demais despesas dedutíveis da base de cálculo da retenção. […] 4.2. observado o disposto na alínea “c” do inciso II do art. 50 desta Instrução Normativa, quando houver glosa parcial dos serviços, a contratante deverá comunicar a empresa para que emita a nota fiscal ou fatura com o valor exato dimensionado, evitando, assim, efeitos tributários sobre valor glosado pela Administração. […] 5.1. Na hipótese de pagamento de juros de mora e demais encargos por atraso, os autos devem ser instruídos com as justificativas e motivos e submetidos à apreciação da autoridade competente, que adotará as providências para eventual apuração de responsabilidade, identificação dos envolvidos e imputação de ônus a quem deu causa à mora. 6. Os pagamentos a serem efetuados em favor do contratado estarão sujeitos à retenção, na fonte, dos seguintes tributos, quando couber: 6.1. Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas (IRPJ), Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), e Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PIS/Pasep), na forma da Instrução Normativa RFB nº 1.234, de 11 de janeiro de 2012, conforme determina o art. 64 da Lei nº 9.430, de 27 de dezembro de 1996; 6.2. Contribuição previdenciária, correspondente a 11% (onze por cento), na forma da Instrução Normativa RFB nº 971, de 13 de novembro de 2009, conforme determina a Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991; e 6.3. Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN), na forma da Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003, combinada com a legislação municipal e/ou distrital sobre o tema.
Orientação Normativa – AGU 76/2023	I – Nos contratos administrativos regidos pela Lei nº 14.133, de 2021, em regra, é vedado o pagamento antecipado, parcial ou total, do objeto contratado, sendo excepcionalmente admitido desde que, motivadamente, seja justificado o preenchimento cumulativo dos seguintes requisitos: a) a medida proporcione sensível economia de recursos ou represente condição indispensável para a consecução do objeto; b) haja previsão expressa no edital de licitação ou no instrumento formal de contratação direta; e c) contenha no instrumento convocatório ou no contrato como cautela obrigatória a exigência de devolução do valor antecipado caso não haja execução do objeto no prazo contratual. II – A partir do exame das circunstâncias que são próprias de cada caso concreto, e para resguardar o interesse público e prejuízos ao erário, poderá, ainda, a administração exigir garantias adicionais para fins de admissão do pagamento antecipado, na forma do art. 92, inciso XII, e art. 96, da Lei nº 14.133, de 2021, bem como poderá adotar outras cautelas, tais como: comprovação da execução de parte ou de etapa inicial do objeto pelo contratado para a antecipação do valor remanescente; emissão de título de crédito pelo contratado; acompanhamento da mercadoria, em qualquer momento do transporte, por representante da administração; exigência de certificação do produto ou do fornecedor; dentre outras.
Portaria – CD 14/2023	Dispõe sobre a ordem cronológica de pagamento das obrigações relativas ao fornecimento de bens, às locações, à prestação de serviços e à realização de obras, no âmbito da Câmara dos Deputados.

Fonte: Elaboração própria com base nas normas consultadas.

Quadro 417 – Jurisprudência do TCU

Acórdãos	Dispositivos
Acórdão 266/2024-TCU-Plenário	[Enunciado] Os critérios de pagamento para serviços de supervisão e gerenciamento de obras de construção devem prever a entrega de produtos ou de resultados alcançados, os quais devem ser previamente definidos em bases compreensíveis, tangíveis, objetivamente observáveis e comprováveis, com níveis esperados de qualidade da prestação do serviço e respectivas adequações de pagamento, evitando-se a previsão de pagamentos por homem-mês ou relacionados à mera permanência de mão de obra ou disponibilização de equipamentos.
Acórdão 3328/2023-TCU – Segunda Câmara	9.5. nos termos dos arts. 2º, inciso II, e 9º, inciso I, da Resolução/TCU 315/2020, dar ciência ao [omissis], por intermédio do [omissis], para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes, de que foi detectada, nos presentes autos, a seguinte irregularidade: realização, sem a justificativa prévia e sem as devidas garantias, de pagamento antecipado, em desacordo com o art. 62 da Lei 4.320/1964; e [Enunciado] A antecipação de pagamentos, em descompasso com a execução do objeto, sem previsão no edital e sem as devidas garantias ao resguardo do interesse da Administração Pública, constitui irregularidade grave, suficiente para julgar irregulares as contas e ensejar, por configurar erro grosseiro (art. 28 do Decreto-lei 4.657/1942 – Lindb) , aplicação de sanção aos responsáveis.
Acórdão 9209/2022-TCU – Primeira Câmara	[Enunciado] Para fins de responsabilização perante o TCU, caracteriza erro grosseiro (art. 28 do Decreto-lei 4.657/1942 – Lindb) a realização de pagamento antecipado sem justificativa do interesse público na sua adoção, sem previsão no edital de licitação e sem as devidas garantias que assegurem o pleno cumprimento do objeto pactuado.
Acórdão 3074/2022- TCU – Segunda Câmara	[Enunciado] O ordenador de despesas tem o dever de verificar a legalidade e a legitimidade dos documentos geradores de despesa, não sendo sua assinatura mera formalidade, assim como de acompanhar e fiscalizar a atuação de seus subordinados.
Acórdão 2518/2022-TCU – Plenário	[Enunciado] É irregular a realização, sem a justificativa prévia e sem as devidas garantias, de pagamento antecipado, por contrariar o art. 62 da Lei 4.320/1964.
Acórdão 3233/2020-TCU-Plenário	[Voto] De toda forma, como cediço, esta Corte tem admitido, em hipóteses excepcionais, a realização dos adiantamentos, consignando em sua jurisprudência a existência de três pressupostos cumulativos, a exemplo do Acórdão 4143/2016-TCU-Primeira Câmara, Relator Ministro Benjamin Zymler (trecho do Voto condutor): “11. Devo ainda destacar a ilegalidade da previsão contratual de pagamento antecipado. Consoante o Acórdão 1341/2010-TCU-Plenário, relatado pelo Ministro Marcos Bemquerer Costa, são três os requisitos exigidos para a realização dos pagamentos antecipados: i) previsão no ato convocatório; ii) existência, no processo licitatório, de estudo fundamentado comprovando a real necessidade e economicidade da medida; e iii) estabelecimento de garantias específicas e suficientes, que resguardem a Administração dos riscos inerentes à operação, fato que não foi observado pela [omissis] No presente caso, as análises técnicas não deixam dúvidas de que, tomando-se por base o objeto contratado, em si, e o respectivo processo produtivo, o instrumento contratual permite pagamentos atrelados a etapas preliminares à efetiva entrega efetiva dos bens.
Acórdão 2856/2019-TCU- Primeira Câmara	[Enunciado] São requisitos para a realização de pagamentos antecipados: i) previsão no ato convocatório; ii) existência, no processo licitatório, de estudo fundamentado comprovando a real necessidade e economicidade da medida; e iii) estabelecimento de garantias específicas e suficientes que resguardem a Administração dos riscos inerentes à operação.
Acórdão 185/2019-TCU-Plenário	[Enunciado] Para fins de responsabilização perante o TCU, pode ser tipificada como erro grosseiro (art. 28 do Decreto-lei 4.657/1942 – Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro) a realização de pagamento antecipado sem justificativa do interesse público na sua adoção e sem as devidas garantias que assegurem o pleno cumprimento do objeto pactuado.
Acórdão 2360/2018-TCU – Plenário	9.1. recomendar, […] que aprimore seus procedimentos internos de pagamento a fornecedores, de sorte a observar as disposições da IN Seges/MP 2/2016 e do art. 5º da Lei de Licitações, a exemplo de incluir, nas planilhas diárias de pagamento emitidas pela Coordenação-Geral de Execução Financeira, campo específico para registro da data de vencimento da obrigação, conforme previsto nos contratos/notas de empenho ou a contar da data de ateste, ou, alternativamente, estabeleça mecanismo interno de acompanhamento do vencimento da obrigação, para permitir maior controle do processo e evitar atrasos na efetivação dos pagamentos, […]; 9.4. determinar, […] que, no prazo de 90 (noventa) dias, tome as medidas necessárias para a definição e implementação de: […] 9.4.2. formato/metodologia de acompanhamento dos processos de pagamento de forma a dar cumprimento ao art. 5°, caput, da Lei 8.666/1993, a exemplo de elaboração de planilhas ou registros sistêmicos dos eventos relacionados ao pagamento, acessíveis aos agentes públicos envolvidos no processo e aos interessados; 9.4.3. registrar e disponibilizar as justificativas, para os casos de não realização do pagamento conforme a previsão do órgão, de forma a dar cumprimento ao art. 5°, caput, da Lei 8.666/1993 e privilegiar a transparência dos atos administrativos; e
Acórdão 1695/2018-TCU-Plenário	[Voto] 52. Sobre esse tema, acrescento que a jurisprudência do TCU, com o intuito de coibir a prática de pagamento de administração local em descompasso com o ritmo da obra, determina aos gestores que a medição dos serviços de administração local deve ser feita de maneira proporcional ao andamento da obra, e não por valor fixo mensal (Acórdãos 3.103/2010, 1.978/2013, 2.081/2017, e 2.082/2017 todos do Plenário).
Acórdão 1826/2017-TCU-Plenário	9.3. dar ciência ao [omissis] acerca das seguintes ocorrências identificadas no âmbito do Processo Administrativo [omissis]: […] 9.3.2. a inclusão de cláusulas de antecipação de pagamentos fundamentadas no art. 40, incisos XIII e [X]IV, alínea “d”, devem ser precedidas de estudos fundamentados que comprovem a sua real necessidade e economicidade para a Administração Pública.
Acórdão 2353/2017-TCU-Plenário	[Enunciado] A garantia contratual geral, voltada ao adimplemento do objeto, não se presta a assegurar os riscos da antecipação de pagamentos.
Acórdão 1671/2017-TCU – Plenário	[Enunciado] Nos serviços de natureza continuada, é lícita a previsão contratual de retenção pela Administração de pagamentos devidos à contratada em valores correspondentes às obrigações trabalhistas e previdenciárias inadimplidas, relativas aos empregados dedicados à execução do contrato.
Acórdão 551/2016-TCU-Plenário	9.2. determinar à Secretaria de Gestão, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (Seges/MP) que elabore, no prazo de 90 (noventa) dias, norma que regulamente, no âmbito do Sistema de Serviços Gerais (Sisg), o disposto no art. 5º, caput, da Lei 8.666/1993, com vistas à observância da ordem cronológica de pagamento de obrigações decorrentes de fornecimento de bens, locações, realização de obras e prestação de serviços, atentando especialmente para os seguintes pontos: 9.2.1. a ocasião em que o credor deverá ser inserido na sequência de pagamentos, considerando: 9.2.1.1 a demonstração, para o ingresso na fila, do adimplemento da parcela contratual mediante a apresentação de fatura ou documento equivalente pelo contratado; 9.2.1.2. o cumprimento das demais condições legais e contratuais exigíveis, esclarecido que, no caso de ausência de comprovação da regularidade trabalhista, inclusive salários e demais verbas trabalhistas, previdência social e FGTS, cabe o ingresso na fila e a correspondente retenção do valor devido no momento do pagamento; 9.2.2. as situações que poderão vir a constituir, ainda que não de forma taxativa, relevantes razões de interesse público, a permitir excepcionar a regra da ordem cronológica, a propósito do que estabelece a parte final do artigo 5o, caput, da Lei 8.666/1993;
Acórdão 3363/2015-TCU-Plenário	[Enunciado] É irregular cláusula contratual que autorize a retenção de valores consignados nas notas fiscais e faturas na hipótese de citação da entidade contratante (responsabilidade subsidiária) em demanda trabalhista ou previdenciária proposta pelos empregados da contratada.
Acórdão 3301/2015-TCU-Plenário	[Enunciado] É lícita a previsão contratual de retenção pela Administração de pagamentos devidos à contratada em valores correspondentes às obrigações trabalhistas e previdenciárias inadimplidas, incluindo salários, demais verbas trabalhistas e FGTS, relativas aos empregados dedicados à execução do contrato. [Enunciado] Somente é cabível a retenção de valores devidos à contratada, em razão de descumprimento de obrigações contratuais acessórias, nos casos em que a Administração pode ser responsabilizada por essas obrigações.
Acórdão 2079/2014-TCU-Plenário	[Voto] 13. Em relação ao item 2.7 acima, destaco que, por meio do Acórdão 964/2012, em resposta à consulta formulada pelo Ministério da Saúde, o Plenário manifestou-se nos seguintes termos: “9.2.1. os órgãos e entidades da Administração Pública Federal devem exigir, nos contratos de execução continuada ou parcelada, a comprovação, por parte da contratada, da regularidade fiscal, incluindo a seguridade social, sob pena de violação do disposto no § 3º do art. 195 da Constituição Federal; 9.2.2. os órgãos e entidades da Administração Pública Federal devem incluir, nos editais e contratos de execução continuada ou parcelada, cláusula que estabeleça a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação, prevendo, como sanções para o inadimplemento a essa cláusula, a rescisão do contrato e a execução da garantia para ressarcimento dos valores e indenizações devidos à Administração, além das penalidades já previstas em lei (arts. 55, inciso XIII, 78, inciso I, 80, inciso III, e 87, da Lei 8.666/93); 9.2.3. Verificada a irregular situação fiscal da contratada, incluindo a seguridade social, é vedada a retenção de pagamento por serviço já executado, ou fornecimento já entregue, sob pena de enriquecimento sem causa da Administração”. 14. Assim, é obrigatória a exigência da documentação indicada no item 2.7 acima, mas tal obrigatoriedade não fundamenta a retenção de pagamento, mas sim a rescisão contratual e eventual execução de garantia. 15. Logo, entendo que a redação do item 25.2 do edital em questão afronta o atual entendimento desta Corte sobre a matéria.
Acórdão 2250/2013-TCU-Plenário	9.2. recomendar à [omissis] que: […] 9.2.2. nos procedimentos de recebimento e de atesto de produtos e serviços, principalmente em contratações de objetos de maior complexidade, façam constar do processo de pagamento documento assinado pelo responsável pela fiscalização do contrato, com a devida identificação (nome, cargo e matrícula) desse agente, que contenha análise com detalhamento dos requisitos considerados para o aceite ou o atesto, com demonstração de que os produtos ou serviços entregues atenderam ao objeto contratado, ou, quando for o caso, o detalhamento dos serviços prestados ou memória de cálculo do valor a ser pago, de forma a assegurar transparência ao processo de liquidação da despesa; 9.2.3. efetue a designação formal de empregado para exercer a fiscalização dos contratos, com base no princípio constitucional da eficiência (art. 37, caput, da Constituição Federal/1988);
Acórdão 964/2012-TCU-Plenário	[Enunciado] Nos editais e contratos de execução continuada ou parcelada, deve haver cláusula impondo a obrigação de o contratado manter, durante toda a execução do contrato, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação, especialmente quanto à regularidade fiscal, incluindo a seguridade social, prevendo, como sanções para o inadimplemento a essa cláusula, a rescisão do contrato e a execução da garantia para ressarcimento dos valores e indenizações devidos à Administração, além das penalidades já previstas em lei (arts. 55, inciso XIII, 78, inciso I, 80, inciso III, e 87, da Lei 8.666/1993). [Enunciado] A perda da regularidade fiscal, inclusive quanto à seguridade social, no curso de contratos de execução continuada ou parcelada justifica a imposição de sanções à contratada, mas não autoriza a retenção de pagamentos por serviços prestados.
Acórdão 599/2007-TCU-Plenário	[Sumário] O pagamento de obrigações relativas ao fornecimento de bens, locações, obras e prestação de serviços deve ser precedido de prévio empenho, efetivado conforme a ordem cronológica das datas das respectivas exigências e suportado por disponibilidade orçamentária comprovada, a teor do que dispõem o art. 7º, § 2º, inciso III, da Lei n. 4.320/1964, e arts. 5º e 7º, § 2º, inciso IIII, da Lei n. 8.666/1993.
Pesquisa de Jurisprudência	Execute consulta na Jurisprudência Selecionada do TCU. Na árvore de classificação, selecione a área “contrato administrativo” e os temas: “pagamento”, “pagamento antecipado”, liquidação da despesa. Execute consulta na Jurisprudência Selecionada do TCU. Na árvore de classificação, selecione a área “contrato administrativo”, tema “terceirização”, subtema “pagamento”. Execute consulta na Jurisprudência Selecionada do TCU. Na árvore de classificação, selecione a área “responsabilidade”, e o tema “ordenador de despesas”. Na Pesquisa Integrada do TCU, pesquise pelo termo: “ordem cronológica”.SUMARIO

Fonte: Elaboração própria com base na jurisprudência do TCU.

Quadro 418 – Riscos relacionados

Riscos

Falta de apoio da alta administração, falta de capacidade técnica da equipe responsável pelo pagamento e sobrecarga de trabalho dessa equipe, levando à não implantação ou não utilização de procedimentos sistematizados para orientar a formalização do pagamento baseado na legislação, na jurisprudência e em orientações de órgãos governantes superiores – OGS (p. ex., SGD, Seges e AGU) ou de instrumentos que automatizem esses procedimentos (p. ex., planilhas eletrônicas ou sistemas de informação), com consequentes: execução de procedimentos irregulares; pagamentos indevidos;dispêndio excessivo de tempo e de recursos humanos para a execução e controle dos pagamentos;atrasos nos pagamentos;ocorrências de desrespeito à ordem de precedência de pagamentos (art. 141, § 1º, da Lei 14.133/2021);falta de transparência à ordem cronológica de pagamentos (art. 141, § 3º, da Lei 14.133/2021); eambiente propício à corrupção à ilegalidade.

Restrições orçamentárias, falta de capacidade técnica da equipe responsável pelo pagamento e/ou sobrecarga de trabalho dessa equipe, levando a atrasos no pagamento ao contratado, com consequentes: suspensão da execução do contrato por parte do contratado (Lei 14.133/2021, art. 137, § 3º, inciso II) e prejuízos decorrentes (p. ex., formação de reputação de mal pagador com relação à organização pública contratante); ouno caso de atraso superior a dois meses, extinção do contrato (Lei 14.133/2021, art. 137, § 2º, inciso IV) e ressarcimento ao contratado pelos prejuízos regularmente comprovados (quando não decorrer de culpa exclusiva da Administração – Lei 14.133/2021, art. 138, § 2º).

Urgência em receber o objeto contratado por parte do contratante e pressões por parte do contratado, levando ao pagamento antecipado não previsto no edital de licitação, com consequente ilegalidade por afronta ao art. 145 da Lei 14.133/2021, responsabilização dos agentes públicos envolvidos e potencialização do risco de não recebimento do objeto.

Fonte: Elaboração própria.

Quadro 419 – Modelos

Assunto	Modelo disponibilizados por OGS ou por órgãos de controle	OGS
Diretrizes	Vídeo explicativo (ordem cronológica)	AGU, MGI

Fonte: Elaboração própria.

[1] Lei 14.133/2021, art. 143.

[2] Decreto, art. 21, inciso V; e IN – Seges/MP 5/2017, Anexo XI, item 1.

[3] Lei 8.666/1993, art. 40, inciso XIV, alínea “a”, art. 73, § 3º. A Lei 14.770/2023 propunha modificar o inciso VI do art. 92 da Lei 14.133/2021 para que fosse estabelecido prazo de trinta dias para liquidação e pagamento a partir da data final do adimplemento da obrigação contratual, mas esse inciso foi vetado pelo Presidente da República.

[4] Lei 14.133/2021, art. 18, inciso III.

[5] IN – Seges/ME 77/2022, art. 7º, incisos I e II, e § 2º.

[6] Lei 14.133/2021, art. 146.

[7] Lei 14.133/2021, art. 141, caput, e IN – Seges/ME 77/2022, arts. 4º e 5º.

[8] Lei 14.133/2021, art. 141, incisos I a IV.

[9] Lei 14.133/2021, art. 141, § 1º; e IN – Seges/ME 77/2022, art. 9º, caput.

[10] Lei 14.133/2021, art. 141, § 2º, art. 178; e Decreto-Lei 2.848/1940 (Código Penal), art. 337-H.

[11] Lei 14.133/2021, art. 137, § 2º, inciso IV; e IN – Seges/ME 77/2022, art. 11.

[12] Lei 14.133/2021, art. 141, § 3º.

[13] IN – Seges/ME 77/2022, art. 5º, § 2º.

[14] Lei 14.133/2021, art. 121, § 3º, inciso II; e IN – Seges/ME 77/2022, art. 5º, § 3º.

[15] Lei 14.133/2021, art. 121, § 3º.

[16] Sugere-se a Leitura do Caderno de Logística “Pagamento pelo Fato Gerador” da Seges/ME.

[17] Lei 14.133/2021, art. 121, § 3º, inciso V, e art. 142.

[18] Lei 14.133/2021, art. 121, § 3º, inciso III, § 4º; e IN – Seges/MP 5/2017, Anexo VII-B, item 1.2 e Anexo XII.

[19] Lei 14.133/2021, art. 121, § 3º, inciso IV.

[20] Lei 14.133/2021, art. 139, inciso IV, art. 156, § 8º; e IN – Seges/ME 77/2022, art. 8º, § 4º.

[21] N – Seges/ME 77/2022, art. 8º, § 1º.

[22] Lei 14.133/2021, art. 145.

[23] Lei 14.133/2021, art. 145, caput e §§ 1º e 2º.

[24] Lei 14.133/2021, art. 145, § 3º.