5.4.1.2. Amostra e prova de conceito

Durante a realização do procedimento licitatório, a Administração poderá, se previsto no edital, solicitar do licitante provisoriamente vencedor a apresentação de amostras, a realização de exames de conformidade ou de provas de conceito[1], entre outros testes, para avaliar a conformidade do objeto ofertado com as especificações técnicas e requisitos de qualidade, de desempenho e de funcionalidade definidos no termo de referência ou no projeto básico[2].

O objetivo de tais exigências é evitar a contratação de objetos inadequados ou até mesmo inservíveis, que representariam prejuízos aos cofres públicos.

Como têm o potencial de restringir o universo de participantes na licitação, tais medidas possuem caráter excepcional, devendo ser justificadas formalmente, a fim de demonstrar que são, de fato, imprescindíveis para avaliar a qualidade, o desempenho ou a funcionalidade do objeto ofertado. Ademais, ressalte-se, poderão ser exigidas somente do licitante provisoriamente vencedor[3].

Caso o licitante melhor colocado não apresente a amostra ou essa seja reprovada, sua proposta deverá ser desclassificada, devendo a Administração analisar a aceitabilidade da proposta do segundo colocado, procedendo a avaliação das suas amostras. Seguir-se-á assim, sucessivamente, até que seja classificada empresa que atenda plenamente às exigências do TR ou PB.

A Administração também poderá utilizar um protótipo como parâmetro para demonstrar o objeto que pretende adquirir. Nesse caso, as amostras exigidas do licitante melhor colocado serão comparadas com o protótipo, podendo ser examinadas por instituição especializada, previamente indicada no edital[4].

O edital de licitação deve contemplar as condições de entrega da amostra ou de realização da prova de conceito (data, horário e local), os procedimentos para o exame da amostra (roteiro detalhado da avaliação), bem como os critérios objetivos para a aceitação[5]. Os demais licitantes têm o direito de acompanhar o procedimento e de tomar conhecimento dos resultados.

Por fim, cabe mencionar que a Lei 14.133/2021 possibilita a exigência de amostra ou de prova de conceito durante a vigência do contrato, para servir como parâmetro de avaliação da execução contratual quando do recebimento do objeto pelo contratante[6].

Quadro 243 – Referências normativas para a exigência de amostra ou de prova de conceito

Normativos	Dispositivos
Lei 14.133/2021	Art. 17. O processo de licitação observará as seguintes fases, em sequência: […] IV – de julgamento; […] § 3º Desde que previsto no edital, na fase a que se refere o inciso IV do *caput* deste artigo, o órgão ou entidade licitante poderá, em relação ao licitante provisoriamente vencedor, realizar análise e avaliação da conformidade da proposta, mediante homologação de amostras, exame de conformidade e prova de conceito, entre outros testes de interesse da Administração, de modo a comprovar sua aderência às especificações definidas no termo de referência ou no projeto básico. […] Art. 41. No caso de licitação que envolva o fornecimento de bens, a Administração poderá excepcionalmente: […] II – exigir amostra ou prova de conceito do bem no procedimento de pré-qualificação permanente, na fase de julgamento das propostas ou de lances, ou no período de vigência do contrato ou da ata de registro de preços, desde que previsto no edital da licitação e justificada a necessidade de sua apresentação; […] Art. 42. […] § 2º A Administração poderá, nos termos do edital de licitação, oferecer protótipo do objeto pretendido e exigir, na fase de julgamento das propostas, amostras do licitante provisoriamente vencedor, para atender a diligência ou, após o julgamento, como condição para firmar contrato. § 3º No interesse da Administração, as amostras a que se refere o § 2º deste artigo poderão ser examinadas por instituição com reputação ético-profissional na especialidade do objeto, previamente indicada no edital.
IN – Seges/ME 2/2023	Art. 1º Esta Instrução Normativa dispõe sobre a licitação pelo critério de julgamento por técnica e preço, na forma eletrônica, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. […] Art. 25. Encerrada a etapa de abertura das propostas, o agente de contratação ou a comissão de contratação, quando o substituir, realizará, em conjunto com a banca de que trata o art. 26, a verificação da conformidade das propostas do licitante que obteve a maior pontuação a partir da ponderação das notas atribuídas aos aspectos de técnica e de preço, quanto à sua adequação técnica e, observado o disposto nos arts. 28 e 29, ao valor proposto, conforme definido no edital. § 1º Desde que previsto no edital, o órgão ou entidade promotora da licitação poderá, em relação ao licitante provisoriamente vencedor, realizar análise e avaliação da conformidade da proposta técnica, mediante homologação de amostras, exame de conformidade e prova de conceito, entre outros testes de interesse da Administração, de modo a comprovar sua aderência às especificações definidas no termo de referência ou no projeto básico.
IN – Seges/ME 96/2022	Art. 1º Esta Instrução Normativa dispõe sobre a licitação pelo critério de julgamento por maior retorno econômico, na forma eletrônica, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. […] Art. 36. Encerrada a etapa de abertura das propostas, no modo fechado, ou de envio de lances da sessão pública, no modo aberto, o agente de contratação ou a comissão de contratação, quando o substituir, realizará a verificação da conformidade das propostas de trabalho e de preços classificadas em primeiro lugar quanto à sua adequação técnica e, observado o disposto nos arts. 39 e 40, ao valor proposto para fins de remuneração, conforme definido no edital. § 1º Desde que previsto no edital, o órgão ou entidade promotora da licitação poderá, em relação ao licitante provisoriamente vencedor, realizar análise e avaliação da conformidade da proposta de trabalho, mediante homologação de amostras, exame de conformidade e prova de conceito, entre outros testes de interesse da Administração, de modo a comprovar sua aderência aos objetivos do contrato de eficiência.
IN – Seges/ME 73/2022	Art. 1º Esta Instrução Normativa dispõe sobre a licitação pelo critério de julgamento por menor preço ou maior desconto, na forma eletrônica, para a contratação de bens, serviços e obras, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. […] DA FASE DO JULGAMENTO Verificação da conformidade da proposta Art. 29. Encerrada a etapa de envio de lances da sessão pública, o agente de contratação ou a comissão de contratação, quando o substituir, realizará a verificação da conformidade da proposta classificada em primeiro lugar quanto à adequação ao objeto estipulado e, observado o disposto nos arts. 33 e 34, à compatibilidade do preço ou maior desconto final em relação ao estimado para a contratação, conforme definido no edital. § 1º Desde que previsto no edital, o órgão ou entidade promotora da licitação poderá, em relação ao licitante provisoriamente vencedor, realizar análise e avaliação da conformidade da proposta, mediante homologação de amostras, exame de conformidade e prova de conceito, entre outros testes de interesse da Administração, de modo a comprovar sua aderência às especificações definidas no termo de referência ou no projeto básico.

Fonte: Elaboração própria com base nas normas consultadas.

Quadro 244 – Jurisprudência do TCU

Acórdãos	Dispositivos
Acórdão 387/2024-TCU-Plenário	[Enunciado] É possível a inversão de fases entre habilitação e julgamento das propostas com relação à aplicação da prova de conceito, desde que, nos documentos relativos ao planejamento do pregão, sejam apresentadas as devidas razões, com explicitação dos benefícios decorrentes, sob pena de violação ao art. 17, §§ 1º e 3º, da Lei 14.133/2021, bem como ao princípio da motivação, previsto no art. 5º da mencionada lei. Se é cabível postergar toda a fase de julgamento das propostas para depois da habilitação, nada impede o postergamento de apenas uma parte da avaliação das propostas, a exemplo da prova de conceito.
Acórdão 3355/2024 – TCU – Segunda Câmara	1.7.1. dar ciência ao Tribunal Regional Federal da 1ª Região, com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, sobre a seguinte impropriedade identificada no Pregão Eletrônico 90011/2024, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes: 1.7.1.1. a previsão, em edital, de realização de prova de conceito de forma facultativa, a critério do contratante, a depender do licitante que se classificar em primeiro lugar, além de não indicar quais pontos técnicos específicos seriam avaliados durante os testes, ofende os princípios da impessoalidade, da igualdade, da transparência e do julgamento objetivo, previstos no art. 5º da Lei 14.133/2021 e a jurisprudência do TCU, a exemplo do Acórdão 2.992/2016-TCU-Plenário;
Acórdão 1445/2022-TCU-Plenário	[Enunciado] Na hipótese de a certificação de qualidade ou o laudo exigido para o fornecimento do produto estar em desconformidade com a amostra apresentada pelo licitante, cabe ao pregoeiro diligenciar para que seja apresentado o documento correto, em vez de proceder à desclassificação da proposta, sobretudo quando há considerável diferença de preços entre esta e a dos licitantes subsequentes. Nesse caso, não há alteração na substância da proposta, pois o novo laudo apenas atesta condição preexistente do produto ofertado, que já se encontrava intrínseca na amostra.
Acórdão 2640/2019-TCU-Plenário	[Enunciado] A exigência de apresentação de amostras é admitida apenas na fase de classificação das propostas e somente do licitante provisoriamente classificado em primeiro lugar.
Acórdão 2401/2019-TCU-Plenário	1.6. Dar ciência ao [omissis], com fundamento no art. 7º da Resolução – TCU 265/2014, sobre as seguintes impropriedades/falhas, identificadas no Pregão 64/2019, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de ocorrência de outras semelhantes: a) não foi oportunizado o acompanhamento da realização da prova de conceito à qual foi submetida a proposta vencedora, uma vez que os demais licitantes não foram efetivamente comunicados do período de sua realização, de forma divergente ao que prega a atual jurisprudência do TCU (Acórdãos 1823/2017 e Acórdão 1984/2008-TCU-Plenário do TCU) e em afronta ao princípio da publicidade, insculpido no art. 3º da Lei 8.666/1993; b) não foram disponibilizados na internet os resultados da prova de conceito realizada, o que afronta os princípios da publicidade e transparência.
Acórdão 1948/2019-TCU-Plenário	[Enunciado] A apresentação de amostra não é procedimento obrigatório nas licitações, mas, uma vez prevista no instrumento convocatório, não se deve outorgar ao gestor a faculdade de dispensá-la, sob pena de violação dos princípios da isonomia e da impessoalidade (art. 3º, caput e § 1º, inciso I, da Lei 8.666/1993).
Acórdão 529/2018-TCU-Plenário	[Enunciado] Em caso de exigência de amostra, o edital de licitação deve estabelecer critérios objetivos, detalhadamente especificados, para apresentação e avaliação do produto que a Administração deseja adquirir. Além disso, as decisões relativas às amostras apresentadas devem ser devidamente motivadas, a fim de atender aos princípios do julgamento objetivo e da igualdade entre os licitantes.
Acórdão 2059/2017-TCU-Plenário	[Enunciado] Provas de conceito não devem ser utilizadas na fase interna da licitação (planejamento da contratação), uma vez que não se prestam a escolher solução de TI e a elaborar requisitos técnicos, mas a avaliar, na fase externa, se a ferramenta ofertada no certame atende às especificações técnicas definidas no projeto básico ou no termo de referência.
Acórdão 1823/2017-TCU-Plenário	[Enunciado] Em licitações que requeiram prova de conceito ou apresentação de amostras, deve ser viabilizado o acompanhamento dessas etapas a todos licitantes interessados, em consonância com o princípio da publicidade.
Acórdão 2992/2016-TCU-Plenário	9.4. dar ciência à [omissis], com base no artigo 7º, da Resolução/TCU 265/2014, das seguintes impropriedades verificadas no Pregão Eletrônico [omissis]: 9.4.1. previsão, no edital, da realização de prova de conceito como etapa facultativa e sem indicar quais pontos seriam avaliados durante os testes, o que contraria os princípios da publicidade (transparência) e do julgamento objetivo;
Acórdão 2611/2016-TCU-Plenário	[Enunciado] Não se admite a entrega pelo contratado de produto diferente da amostra apresentada e aprovada na licitação, pois a aceitação do produto demandaria nova avaliação técnica, prejudicando a celeridade da execução contratual e favorecendo o contratado em relação às demais participantes do certame.
Acórdão 6638/2015-TCU-Primeira Câmara	1.7.2. a exigência de prazo exíguo (48 horas) para apresentação das amostras nos Pregões 45/2012 e 26/2014 restringe o caráter competitivo do certame, em afronta ao art. 3º, caput e § 1º, inciso I, da Lei 8.666/1993, bem como ao art. 3º, inciso II, da Lei 10.520/2002, devendo ser concedido prazo razoável e suficiente para cumprimento da obrigação pelas empresas interessadas em participar do certame, considerando principalmente, o prazo para fabricação e transporte;
Acórdão 2096/2015-TCU-Plenário	9.3.2. a solicitação de apresentação de amostras para os segundo, terceiro e quarto colocados, simultaneamente, acarreta ônus indevido às licitantes que não detêm a melhor proposta, procedimento em desconformidade com a legislação (Lei 8.666/1993, art. 3º, § 1º, inciso I, e arts. 27 a 31) e com a jurisprudência do TCU (acórdãos 808/2003, 526/2005, 1.113/2009, 2.763/2013 do Plenário);
Acórdão 3139/2013-TCU-Plenário	[Enunciado] A comissão de licitação deve fundamentar adequadamente as avaliações das propostas técnicas, deixando-as consignadas nos autos dos processos licitatórios, não se limitando a meramente expressar as notas ou conceitos. Quanto maior a margem de subjetividade que restar ao avaliador na aplicação dos critérios de julgamento, mais consistente e fundamentada deverá ser a justificativa para a nota ou conceito atribuída a cada licitante.
Acórdão 2796/2013-TCU-Plenário	9.3.2. ausência de definição de data e horário para análise das amostras, a fim de que os licitantes pudessem estar presentes, ofendendo o princípio da publicidade, previsto no art. 3º da Lei nº 8.666/93 e, também, a jurisprudência deste Tribunal, conforme Acórdãos nºs 346/2002, 1.984/2008 e 2.077/2011, todos do Plenário;
Pesquisa de Jurisprudência	Execute a seguinte consulta na Jurisprudência Selecionada. No campo de busca, realize pesquisa pelos termos separadamente: amostra; prova de conceito.

Fonte: Elaboração própria a partir de consulta a jurisprudência do TCU.

Quadro 245 – Riscos relacionados

Riscos

Falta de clareza na definição dos procedimentos para apresentação e exame das amostras, ou previsão genérica no edital (exemplo de cláusula genérica: deverão ser executados todos os testes necessários para aferir qualidade e funcionamento dos produtos solicitados), levando o processo de requisição e de exame das amostras a ficar sujeito à discricionariedade do gestor, em afronta ao princípio do julgamento objetivo, com consequente quebra de isonomia no certame, questionamentos quantos aos resultados do julgamento das amostras, e paralisação do processo licitatório.

Exigência de apresentação de amostras ou de realização de provas de conceito a todos os licitantes, em afronta ao art. 41, parágrafo único, da Lei 14.133/2021, levando à elevação dos custos de participação na licitação e dos esforços administrativos para receber, armazenar e examinar todas as amostras, com consequentes redução da competitividade no certame, emprego de recursos excessivos para realização do processo licitatório, ou questionamentos e paralisação do processo licitatório.

Administração não viabiliza o acompanhamento do exame das amostras pelos interessados, levando ao comprometimento da transparência da licitação, com consequentes questionamentos e paralisação do certame.

Fonte: Elaboração própria.

[1] Conjunto de testes necessários à verificação do atendimento do objeto ofertado às especificações técnicas definidas no termo de referência ou no projeto básico, incluindo a verificação dos requisitos funcionais. É normalmente aplicável em contratações de tecnologia da informação e comunicação (adaptado de IN-SLTI/MP 4/2014, art. 2º, inciso XXV).

[2] Lei 14.133/2021, art. 17, § 3º c/c art. 41, inciso II e parágrafo único, art. 42, § 2º.

[3] Lei 14.133/2021, art. 17, § 3º e art. 41, parágrafo único.

[4] Lei 14.133/2021, art. 42, §§ 2º e 3º.

[5] Acórdão 1285/2014-TCU-Segunda Câmara, itens 9.2.1 a 9.2.4; Acórdão 346/2002-TCU-Plenário, item 8.6, alínea “c”.

[6] Lei 14.133/2021, art. 41, inciso II.