4.3.5. Modelo de execução do objeto

Consiste em definir como o contrato será executado para produzir os resultados pretendidos, desde o seu início até o seu encerramento[1]. Deve contemplar os seguintes elementos[2]:

descrição da dinâmica do contrato, incluindo: prazo para início da execução; cronograma da execução; horários de funcionamento do contratante; localidade da execução; descrição detalhada dos métodos ou rotinas de execução do trabalho e das etapas a serem executadas; tecnologias, metodologias e procedimentos a serem empregados, quando couber; papeis e responsabilidades, por parte da contratante e do contratado;
método para quantificação do volume de serviços demandados ou quantidade de bens a serem fornecidos. Deve prever, quando aplicável, os mecanismos para os casos em que houver a necessidade de materiais específicos, cuja previsibilidade não se mostra possível antes da contratação;
definição de mecanismos formais de comunicação a serem utilizados para troca de informações entre o contratado e a Administração, adotando-se preferencialmente as Ordens de Serviço ou de Fornecimento de Bens;
formas de transição contratual, para transferência de conhecimento, de tecnologia e de técnicas empregadas, quando da contratação de serviços de natureza intelectual ou de outro serviço que a organização identifique tal necessidade, podendo exigir, inclusive, a capacitação dos técnicos da contratante ou da nova empresa que continuará a execução dos serviços; e
especificação da garantia exigida e das condições de manutenção e assistência técnica, quando for o caso. Devem contemplar prazos e a definição do local de realização dos serviços, “admitida a exigência de deslocamento de técnico ao local da repartição ou a exigência de que o contratado tenha unidade de prestação de serviços em distância compatível com as necessidades da Administração”[3].

Para os serviços terceirizados, é importante que o modelo de execução do objeto observe a disciplina do art. 48 da Lei 14.133/2021, evitando a ocorrência das condições que caracterizem a terceirização irregular[4]. A Administração Pública Federal deve observar ainda o Decreto 9.507/2018.

Por fim, é importante mencionar que é possível contratar, mediante justificativa expressa, mais de uma empresa para executar o mesmo serviço, desde que[5]:

a contratação não implique perda de economia de escala;
o objeto da contratação puder ser executado de forma concorrente e simultânea por mais de um contratado;
a múltipla execução for conveniente para atender à Administração; e
a Administração mantenha o controle individualizado da execução do objeto contratual relativamente a cada um dos contratados.

Quadro 148 – Referências normativas para o modelo de execução do objeto

Normativos	Dispositivos
Lei 14.133/2021	Art. 6º Para os fins desta Lei, consideram-se: […] XXIII – termo de referência: documento necessário para a contratação de bens e serviços, que deve conter os seguintes parâmetros e elementos descritivos: […] e) modelo de execução do objeto, que consiste na definição de como o contrato deverá produzir os resultados pretendidos desde o seu início até o seu encerramento; Art. 40. O planejamento de compras deverá considerar a expectativa de consumo anual e observar o seguinte: […] § 1º O termo de referência deverá conter os elementos previstos no inciso XXIII do caput do art. 6º desta Lei, além das seguintes informações: […] II – indicação dos locais de entrega dos produtos e das regras para recebimentos provisório e definitivo, quando for o caso; III – especificação da garantia exigida e das condições de manutenção e assistência técnica, quando for o caso. Art. 48. Poderão ser objeto de execução por terceiros as atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituam área de competência legal do órgão ou da entidade, vedado à Administração ou a seus agentes, na contratação do serviço terceirizado: I – indicar pessoas expressamente nominadas para executar direta ou indiretamente o objeto contratado; II – fixar salário inferior ao definido em lei ou em ato normativo a ser pago pelo contratado; III – estabelecer vínculo de subordinação com funcionário de empresa prestadora de serviço terceirizado; IV – definir forma de pagamento mediante exclusivo reembolso dos salários pagos; V – demandar a funcionário de empresa prestadora de serviço terceirizado a execução de tarefas fora do escopo do objeto da contratação; VI – prever em edital exigências que constituam intervenção indevida da Administração na gestão interna do contratado. Parágrafo único. Durante a vigência do contrato, é vedado ao contratado contratar cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, de dirigente do órgão ou entidade contratante ou de agente público que desempenhe função na licitação ou atue na fiscalização ou na gestão do contrato, devendo essa proibição constar expressamente do edital de licitação. Art. 49. A Administração poderá, mediante justificativa expressa, contratar mais de uma empresa ou instituição para executar o mesmo serviço, desde que essa contratação não implique perda de economia de escala, quando: I – o objeto da contratação puder ser executado de forma concorrente e simultânea por mais de um contratado; e II – a múltipla execução for conveniente para atender à Administração. Parágrafo único. Na hipótese prevista no caput deste artigo, a Administração deverá manter o controle individualizado da execução do objeto contratual relativamente a cada um dos contratados.
Decreto 9.507/2018	Art. 1º Este Decreto dispõe sobre a execução indireta, mediante contratação, de serviços da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional e das empresas públicas e das sociedades de economia mista controladas pela União. […] Art. 7º É vedada a inclusão de disposições nos instrumentos convocatórios que permitam: […] II – a caracterização do objeto como fornecimento de mão de obra; […] IV – a pessoalidade e a subordinação direta dos empregados do contratado aos gestores da contratante.
IN – SGD/ME 94/2022	Art. 5º É vedado: I – estabelecer vínculo de subordinação com funcionário de empresa prestadora de serviço terceirizado; II – fixar salário inferior ao definido em lei ou em ato normativo a ser pago pelo contratado; III – indicar pessoas expressamente nominadas para executar direta ou indiretamente o objeto contratado; IV – demandar a funcionário de empresa prestadora de serviço terceirizado a execução de tarefas fora do escopo do objeto da contratação; V – reembolsar despesas com transporte, hospedagem e outros custos operacionais, que devem ser de exclusiva responsabilidade do contratado; VI – prever em edital exigências que constituam intervenção indevida da Administração na gestão interna do contratado; VII – prever em edital exigência que os fornecedores apresentem, em seus quadros, funcionários capacitados ou certificados para o fornecimento da solução, antes da contratação; VIII – adotar a métrica homem-hora ou equivalente para aferição de esforço, salvo mediante justificativa e sempre vinculada à entrega de produtos de acordo com prazos e qualidade previamente definidos; IX – contratar por postos de trabalho alocados, salvo os casos justificados mediante a comprovação obrigatória de resultados compatíveis com o posto previamente definido; X – fazer referências, em edital ou em contrato, a regras externas de fabricantes, fornecedores ou prestadores de serviços que possam acarretar na alteração unilateral do contrato por parte do contratado; XI – nas licitações do tipo técnica e preço, incluir critérios de pontuação técnica que não estejam diretamente relacionados com os requisitos da solução de TIC a ser contratada ou que frustrem o caráter competitivo do certame; XII – aceitar autodeclarações de exclusividade, ou seja, cartas ou declarações emitidas pela empresa proponente afirmando que seu próprio produto é exclusivo no mercado; e XIII – definir forma de pagamento mediante exclusivo reembolso dos salários pagos. […] Art. 18. O Modelo de Execução do Contrato definirá como o contrato deverá produzir os resultados pretendidos desde o seu início até o seu encerramento, observando, quando possível: I – fixação das rotinas de execução, com a definição de processos e procedimentos de fornecimento da solução de TIC, envolvendo: a) prazos, horários de fornecimento de bens ou prestação dos serviços e locais de entrega, quando aplicáveis; b) documentação mínima exigida, observando modelos adotados pela contratante, padrões de qualidade e completude das informações, a exemplo de modelos de desenvolvimento de software, relatórios de execução de serviço e/ou fornecimento, controles por parte do contratado, ocorrências, etc.; e c) papéis e responsabilidades, por parte da contratante e do contratado, quando couber; II – quantificação ou estimativa prévia do volume de serviços demandados ou quantidade de bens a serem fornecidos, para comparação e controle; III – definição de mecanismos formais de comunicação a serem utilizados para troca de informações entre o contratado e a Administração, adotando-se preferencialmente as Ordens de Serviço ou Fornecimento de Bens; IV – forma de pagamento, que será efetuado em função dos resultados obtidos; e V – elaboração dos seguintes modelos de documentos, em se tratando de contratações de serviços de TIC: a) Termo de Compromisso, contendo declaração de manutenção de sigilo e respeito às normas de segurança vigentes no órgão ou entidade, a ser assinado pelo representante legal do contratado; e b) Termo de Ciência da declaração de manutenção de sigilo e das normas de segurança vigentes no órgão ou entidade, a ser assinado por todos os empregados do contratado diretamente envolvidos na contratação.
IN – Seges/ME 81/2022	Art. 9º Deverão ser registrados no Sistema TR Digital os seguintes parâmetros e elementos descritivos: […] V – modelo de execução do objeto, que consiste na definição de como o contrato deverá produzir os resultados pretendidos desde o seu início até o seu encerramento;
IN – Seges/MP 5/2017	Art. 4º A prestação de serviços de que trata esta Instrução Normativa não gera vínculo empregatício entre os empregados do contratado e a Administração, vedando-se qualquer relação entre estes que caracterize pessoalidade e subordinação direta. Art. 5º É vedado à Administração ou aos seus servidores praticar atos de ingerência na administração do contratado, a exemplo de: I – possibilitar ou dar causa a atos de subordinação, vinculação hierárquica, prestação de contas, aplicação de sanção e supervisão direta sobre os empregados do contratado; II – exercer o poder de mando sobre os empregados do contratado, devendo reportar-se somente aos prepostos ou responsáveis por ela indicados, exceto quando o objeto da contratação previr a notificação direta para a execução das tarefas previamente descritas no contrato de prestação de serviços para a função específica, tais como nos serviços de recepção, apoio administrativo ou ao usuário; III – direcionar a contratação de pessoas para trabalhar nas empresas contratadas; IV – promover ou aceitar o desvio de funções dos trabalhadores do contratado, mediante a utilização destes em atividades distintas daquelas previstas no objeto da contratação e em relação à função específica para a qual o trabalhador foi contratado; V – considerar os trabalhadores do contratado como colaboradores eventuais do próprio órgão ou entidade responsável pela contratação, especialmente para efeito de concessão de diárias e passagens; VI – definir o valor da remuneração dos trabalhadores da empresa contratada para prestar os serviços, salvo nos casos específicos em que se necessitam de profissionais com habilitação/experiência superior a daqueles que, no mercado, são remunerados pelo piso salarial da categoria, desde que justificadamente; e VII – conceder aos trabalhadores do contratado direitos típicos de servidores públicos, tais como recesso, ponto facultativo, dentre outros. […] Art. 30. O Termo de referência ou Projeto básico deve conter, no mínimo, o seguinte conteúdo: […] V – modelo de execução do objeto; ANEXO V DIRETRIZES PARA ELABORAÇÃO DO PROJETO BÁSICO (PB) OU TERMO DE REFERÊNCIA (TR) 2. São diretrizes específicas a cada elemento do Termo de referência ou Projeto básico: […] 2.5. Modelo de execução do objeto: a) Descrever a dinâmica do contrato, devendo constar, sempre que possível: a.1. a definição de prazo para início da execução do objeto a partir da assinatura do contrato, do aceite, da retirada do instrumento equivalente ou da ordem de serviços, devendo ser compatível com a necessidade, a natureza e a complexidade do objeto; a.1.1. atentar que o prazo mínimo previsto para início da prestação de serviços deverá ser o suficiente para possibilitar a preparação do prestador para o fiel cumprimento do contrato. a.2. a descrição detalhada dos métodos ou rotinas de execução do trabalho e das etapas a serem executadas; a.3. a localidade, o horário de funcionamento, dentre outros; a.4. a definição das rotinas da execução, a frequência e a periodicidade dos serviços, quando couber; a.5. os procedimentos, metodologias e tecnologias a serem empregadas, quando for o caso; a.6. os deveres e disciplina exigidos; a.7. o cronograma de realização dos serviços, incluídas todas as tarefas significativas e seus respectivos prazos; a.8. demais especificações que se fizerem necessárias para a execução dos serviços. b) Definir o método para quantificar os volumes de serviços a demandar ao longo do contrato, se for o caso, devidamente justificado. c) Definir os mecanismos para os casos em que houver a necessidade de materiais específicos, cuja previsibilidade não se mostra possível antes da contratação, se for o caso; d) Definir o modelo de Ordem de Serviço que será utilizado nas etapas de solicitação, acompanhamento, avaliação e atestação dos serviços, sempre que a prestação do serviço seja realizada por meio de tarefas específicas ou em etapas e haja necessidade de autorização expressa prevista em contrato, conforme modelo previsto no Anexo V-A, devendo conter, no mínimo: d.1. a identificação do pedido; d.2. a identificação do contratado; d.3. a definição e especificação dos serviços a serem realizados; d.4. a prévia estimativa da quantidade de horas demandadas na realização da atividade designada, com a respectiva metodologia utilizada para a sua quantificação, nos casos em que a única opção viável for a remuneração de serviços por horas trabalhadas; d.5. demais detalhamentos compatíveis com a forma da prestação dos serviços; d.6. o local de realização dos serviços; d.7. os recursos financeiros; d.8. os critérios de avaliação dos serviços a serem realizados; e d.9. a identificação dos responsáveis pela solicitação, avaliação e ateste dos serviços realizados, os quais não podem ter nenhum vínculo com a empresa contratada. e) Na contratação de serviços de natureza intelectual ou outro serviço que o órgão ou entidade identifique a necessidade, deverá ser estabelecida como obrigação do contratado realizar a transição contratual com transferência de conhecimento, tecnologia e técnicas empregadas, sem perda de informações, podendo exigir, inclusive, a capacitação dos técnicos da contratante ou da nova empresa que continuará a execução dos serviços; f) Definir com base nas informações dos Estudos Preliminares: f.1. se haverá ou não possibilidade de subcontratação de parte do objeto, e, em caso afirmativo, identificar a parte que pode ser subcontratada; f.2. se haverá ou não obrigação de subcontratação de parte do objeto de ME ou EPP; f.3. se haverá ou não possibilidade de as empresas concorrerem em consórcio.

Fonte: Elaboração própria com base nas normas consultadas.

Quadro 149 – Jurisprudência do TCU

Acórdãos	Dispositivos
Súmula – TCU 269	Nas contratações para a prestação de serviços de tecnologia da informação, a remuneração deve estar vinculada a resultados ou ao atendimento de níveis de serviço, admitindo-se o pagamento por hora trabalhada ou por posto de serviço somente quando as características do objeto não o permitirem, hipótese em que a excepcionalidade deve estar prévia e adequadamente justificada nos respectivos processos administrativos.
Acórdão 11131/2020-TCU-Segunda Câmara	[Voto] 24. No presente caso, ainda que os fornecedores tenham recebido alguma especificação técnica na forma de uma minuta de proposta, que lhes permitiu estimar preços e serviços, a inexistência do projeto básico ou termo de referência (este último, se considerarmos a nomenclatura prevista no Decreto 5.450/2005) impede que seja analisado o conteúdo dessas especificações técnicas e a verificação de que o processo tenha tido a devida isonomia, sem assimetria de informações, conforme disposto no ofício de audiência. Além disso, sem a documentação faltante, não se pode afirmar que tais especificações supririam a necessidade do projeto básico ou do termo de referência.
Acórdão 35/2019-TCU-Plenário	[Enunciado] É vedada a ingerência da Administração ou de seus servidores na gestão dos recursos humanos das empresas contratadas para a prestação de serviços terceirizados, em especial no tocante à indicação dos empregados que devem ser contratados por tais empresas para prestarem serviços no âmbito da contratante.
Acórdão 2373/2016-TCU-Plenário	9.1. recomendar ao […], com fulcro na Lei 8.443/1992, art. 43, inciso I c/c art. 250, inciso III do RI/TCU, a adoção das seguintes medidas: […] 9.1.31. no modelo de processo de aquisições para a contratação de bens e serviços e na gestão dos contratos decorrentes que vierem a ser elaborados: […] 9.1.31.9 incluir controle interno na etapa de elaboração do termo de referência ou projeto básico, com objetivo de prever, no modelo de gestão do contrato, que as cláusulas de penalidades observem as seguintes diretrizes: 9.1.31.9.1. atrelar multas às obrigações do contratado estabelecidas no modelo de execução do objeto (e.g. multas por atraso de entrega de produtos e por recusa de produtos);
Acórdão 5157/2015-TCU-Primeira Câmara	Enunciado] É irregular a contratação de serviços por postos de trabalho, com medição e pagamento por hora trabalhada ou por posto de serviço, sempre que a prestação do serviço puder ser avaliada por determinada unidade quantitativa ou por nível de serviço alcançado (aferição por resultados), em obediência ao art. 3º, § 1º, do Decreto 2.271/97.
Acórdão 1631/2011-TCU-Plenário	[Enunciado] Sempre que possível, deve se dar preferência ao modelo de contratação de execução indireta baseada na remuneração por resultados, sempre que a prestação do serviço puder ser avaliada por determinada unidade quantitativa de serviço prestado ou por nível de serviço alcançado, evitando-se, assim, a mera alocação de mão de obra e o pagamento por hora trabalhada.
Pesquisa de Jurisprudência	Execute a seguinte consulta na base de acórdãos do TCU: (“modelo de execução do objeto” OU “modelo de prestação de serviços” OU “modelo de fornecimento”). Selecione o campo “Acórdão”. Execute as seguintes consultas na Jurisprudência selecionada, por árvore de classificação: Pesquise por “ingerência”, selecionando a área “contrato administrativo”, tema “terceirização“. Selecione a área “contrato administrativo”, tema “execução do contrato”.

Fonte: Elaboração própria com base na jurisprudência do TCU.

Quadro 150 – Riscos relacionados

Riscos

Exigências que configuram intervenção indevida da Administração na gestão interna do contratado ou pessoalidade e subordinação direta dos empregados do contratado aos gestores do contratante, levando à configuração de relação empregatícia entre Administração e terceirizados, com consequente responsabilização do Poder Público por débitos trabalhistas, previdenciários e com o FGTS entre a empresa contratada e os trabalhadores, e indenização por outros danos causados pela ingerência indevida.

Terceirização de serviços que envolvam atividades relacionadas no art. 3º do Decreto 9.507/2018, levando à infração ao referido regulamento, bem como ao art. 48 da Lei 14.133/2021 e à exigência constitucional de concurso público (CF/1988, art. 37, inciso II), com consequentes questionamentos e anulação da contratação, além de indenização ao contratado e aos terceirizados por danos sofridos.

Exigências relacionadas à execução do contrato não estarem claras para as partes envolvidas, levando a diferenças de entendimentos e expectativas entre elas e à necessidade de esclarecer os pontos com entendimento divergente, com consequentes atrasos no início da execução do contrato ou conflitos na gestão contratual.

Definição de método subjetivo ou falta de método para quantificar a demanda, levando a divergências com o contratado sobre a quantidade demandada e executada, com consequentes pagamentos de valores indevidos, ausência de pagamentos devidos, atritos entre as partes, penalizações do contratado, paralisações do contrato, ou até mesmo a extinção unilateral do contrato pela Administração.

Ausência de internalização do conhecimento sobre a solução contratada, levando à dependência excessiva em relação ao contratado, com consequentes perda de capacidade de gerir as soluções, contratações por inexigibilidade e exigências de valores excessivos por parte do contratado.

Fonte: adaptado de Tribunal de Contas da União, 2014, item “Modelo de execução do objeto”.

[1] Lei 14.133/2021, art. 6º, inciso XXIII, alínea “e”.

[2] Tribunal de Contas da União, 2012, p. 139-151, IN-SGD/ME 94/2022, art. 18, e IN – Seges/MP 5/2017, Anexo V, item 2.5.

[3] Lei 14.133/2021, art. 40, § 1º, inciso III, art. 47, § 2º; IN – Seges/ME 81/2022, art. 9º, inciso I, alínea “d”.

[4] Lei 14.133/2021, art. 48, inciso VI; IN – SGD/ME 94/2022, art. 5º; e IN – Seges/ME 5/2017, art. 5º.

[5] Lei 14.133/2021, art. 49, caput, incisos I e II e parágrafo único.