2.3.2.3. Plano de contratações anual (PCA)

O planejamento anual das contratações é o processo de trabalho estabelecido pela organização para elaborar, executar e acompanhar o seu plano de contratações anual (PCA)[1].

Esse plano foi previsto pela Lei 14.133/2021[2] e regulamentado pelo Decreto 10.947/2022. É um documento que tem como objetivo consolidar as demandas que o órgão ou entidade planeja contratar no exercício subsequente ao de sua elaboração[3].

O PCA é uma ferramenta fundamental para o planejamento das contratações públicas, pois permite uma visão antecipada das demandas e necessidades da organização. Dessa forma, é possível[4]:

promover compras centralizadas e compartilhadas, a fim de obter economia de escala, padronização de produtos e serviços e redução de custos processuais;
subsidiar a elaboração das leis orçamentárias;
evitar o fracionamento de despesas; e
sinalizar intenções ao mercado fornecedor, de forma a aumentar o diálogo potencial com o mercado e incrementar a competitividade.

Assim, o PCA auxilia a organização a realizar uma gestão mais eficiente dos recursos públicos, utilizando seu orçamento de formas mais eficiente, evitando gastos desnecessários, e garantindo a transparência e a efetividade das contratações.

O plano deve conter todas as contratações que a organização pretende realizar no exercício subsequente, incluídas as contratações diretas, nas hipóteses previstas nos art. 74 e art. 75 da Lei 14. 133/2021[5], ressalvadas as informações classificadas como sigilosas nos termos da lei[6].

Também são dispensadas do registro no PCA[7]:

as contratações realizadas por meio de concessão de suprimento de fundos, nas hipóteses previstas no art. 45 do Decreto 93.872/1986;
as hipóteses de dispensa de licitação previstas nos incisos VI, VII e VIII do caput do art. 75 da Lei 14.133/2021; e
as pequenas compras e a prestação de serviços de pronto pagamento, de que trata o § 2º do art. 95 da Lei 14.133/2021.

É importante ressaltar que o PCA deve estar alinhado à estratégia organizacional e ao Plano de Logística Sustentável[8]. Isso significa que as contratações previstas no plano devem estar em conformidade com os objetivos organizacionais e com os objetivos de sustentabilidade e de racionalização.

Para tanto, é importante a atuação de um comitê gestor ou colegiado representativo dos diversos setores da organização, a fim de decidir acerca das priorizações e assegurar que o plano contribua para o atingimento das metas organizacionais definidas para o ano a que se refere.

As unidades organizacionais devem formalizar suas demandas aos setores responsáveis pela consolidação do PCA, que podem incluir áreas como contratações, engenharia, TI e outras unidades de suporte especializadas.

As demandas são formalizadas por meio do documento de formalização de demanda (DFD), que pode ser padronizado, a fim de que contenha as informações necessárias à correta compreensão do requerimento[9]. O Quadro 35 apresenta link para modelo de DFD.

As organizações da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional devem confeccionar o DFD e o PCA no Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Contratações (PGC), no Portal de Compras do Governo Federal[10].

No PCA, devem constar informações como a descrição dos objetos a serem contratados, os quantitativos e a estimativa preliminar do valor da contratação, a justificativa para a contratação, o grau de prioridade da contratação, entre outros aspectos relevantes.

O Decreto 10.947/2022, em seu artigo 8º, detalha o conteúdo do DFD e, consequentemente, do PCA. Segundo o decreto, a descrição do objeto no PCA deve ser sucinta. A quantidade a ser contratada, quando aplicável, deve refletir a projeção de consumo anual. Além disso, a estimativa inicial do valor da contratação será determinada através de um procedimento simplificado.

Sobre o assunto, vale citar a Nota Técnica – AudTI/TCU 8/2023[11]:

37. Vale realçar que elaborar os orçamentos estimados no escopo do PCA é mais simples para soluções [omissis] acerca das quais a organização pública já tenha domínio, isto é, conheça o respectivo mercado, os requisitos necessários e os preços praticados. Parte considerável das contratações realizadas em determinado exercício, em cada organização pública, constitui-se de repetição de contratações anteriores […]

38. Para as soluções que a equipe da organização ainda não conheça bem, as estimativas de quantidade e de preço tendem a apresentar maior grau de incerteza, que somente será diminuído com o planejamento da contratação da solução […], isto é, durante a elaboração do ETP e, posteriormente, do TR ou do PB. Diversos aspectos de uma contratação levantados na elaboração do PCA podem ser significativamente alterados na etapa de elaboração do ETP, como a natureza da solução, os seus requisitos e as suas quantidades. Pode-se até chegar à conclusão de que a contratação não é viável e que, por isso, não se deva prosseguir (e.g. no caso de o mercado ainda oferecer soluções muito incipientes ou se relação custo-benefício não for considerada adequada). Ainda que a exatidão das estimativas das quantidades e dos preços seja limitada, é importante que haja alguma estimativa do orçamento previsto para a contratação, de modo que o orçamento aprovado para a organização pública pelo Congresso Nacional possa incluir recursos para a solução. […]

40. A flexibilização do nível de detalhamento das estimativas feitas no escopo do PCA foi objeto de recomendação do TCU à Seges/ME no Acórdão 1.637/2021-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro-Substituto Augusto Sherman, item 9.1.2.1, e foi incorporada no Decreto 10.947/2022, art. 8º, parágrafo único: […]

41. Assim, depreende-se do dispositivo transcrito que, no âmbito do PCA, os gestores públicos poderão detalhar o orçamento em diferentes níveis de abstração, podendo ocorrer:

1) de forma mais detalhada, informando a quantidade a ser contratada e a estimativa preliminar do valor da contratação;

2) por meio de procedimento simplificado, informando a estimativa preliminar do valor da contratação; ou

3) mediante a informação do valor estimado de uma classe de materiais ou serviços (e.g. material de escritório).

A área de contratações encaminhará o PCA para a apreciação do comitê de contratações e posterior aprovação pela autoridade competente; ou diretamente à autoridade, no caso de não haver comitê[12].

É importante esclarecer que o plano de contratações anual não deve ser confundido com o planejamento orçamentário[13]. Enquanto a proposta orçamentária oferece uma visão consolidada das despesas, muitas vezes até o nível da Modalidade de Aplicação (que é o terceiro nível de classificação orçamentária da despesa por natureza[14]), o PCA contempla um nível de detalhamento maior das contratações propostas.

Assim, o PCA permite que a autoridade responsável pela sua aprovação tenha conhecimento sobre o que será contratado e com qual objetivo, indo além dos valores consolidados a serem despendidos. Ou seja, o PCA visa fornecer informações detalhadas sobre as contratações planejadas, de forma a garantir transparência e controle sobre essas ações.

O PCA deve ser utilizado como base para a elaboração da proposta orçamentária e posteriormente ajustado para se adequar aos limites de orçamento estabelecidos para a organização. Além disso, as revisões do plano também devem ser submetidas à autoridade ou colegiado responsável pela sua aprovação[15].

Após a criação do Plano de Contratações Anual (PCA), é essencial realizar um acompanhamento contínuo de sua implementação para possibilitar os ajustes necessários e assegurar a sua completa execução. Nesse sentido, o Decreto 10.947/2022 determina a elaboração de um relatório de gestão de riscos a cada dois meses. Esse relatório é essencial para monitorar os riscos associados à possibilidade de que alguns itens do plano não sejam efetivamente contratados até o final do ano fiscal[16].

A primeira versão do PCA e eventuais alterações devem ser publicadas no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP)[17]. Além disso, as organizações devem disponibilizar, em seus sítios eletrônicos, o endereço de acesso ao seu PCA no PNCP[18]. Essa medida tem como objetivo garantir a transparência das contratações que serão realizadas pela organização, permitindo que os interessados tenham acesso a essas informações.

Quadro 32 – Referências normativas para o planejamento anual das contratações

Normativos	Dispositivos
Lei 14.133/2021	Art. 11. O processo licitatório tem por objetivos: […] Parágrafo único. A alta administração do órgão ou entidade é responsável pela governança das contratações e deve implementar processos e estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos, com o intuito de alcançar os objetivos estabelecidos no caput deste artigo, promover um ambiente íntegro e confiável, assegurar o alinhamento das contratações ao planejamento estratégico e às leis orçamentárias e promover eficiência, efetividade e eficácia em suas contratações. Art. 12. No processo licitatório, observar-se-á o seguinte: […] VII – a partir de documentos de formalização de demandas, os órgãos responsáveis pelo planejamento de cada ente federativo poderão, na forma de regulamento, elaborar plano de contratações anual, com o objetivo de racionalizar as contratações dos órgãos e entidades sob sua competência, garantir o alinhamento com o seu planejamento estratégico e subsidiar a elaboração das respectivas leis orçamentárias. § 1º O plano de contratações anual de que trata o inciso VII do *caput* deste artigo deverá ser divulgado e mantido à disposição do público em sítio eletrônico oficial e será observado pelo ente federativo na realização de licitações e na execução dos contratos […] Art. 18. A fase preparatória do processo licitatório é caracterizada pelo planejamento e deve compatibilizar-se com o plano de contratações anual de que trata o inciso VII do *caput* do art. 12 desta Lei, sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias, bem como abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação, compreendidos: […] § 1º O estudo técnico preliminar […] conterá os seguintes elementos: […] II – demonstração da previsão da contratação no plano de contratações anual, sempre que elaborado, de modo a indicar o seu alinhamento com o planejamento da Administração; […] Art. 174. É criado o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), sítio eletrônico oficial destinado à: […] § 2º O PNCP conterá, entre outras, as seguintes informações acerca das contratações: I – planos de contratação anuais; (Grifo nosso)
Lei 12.527/2011	Art. 7º O acesso à informação de que trata esta Lei compreende, entre outros, os direitos de obter: […] VI – informação pertinente à administração do patrimônio público, utilização de recursos públicos, licitação, contratos administrativos; […] Art. 23. São consideradas imprescindíveis à segurança da sociedade ou do Estado e, portanto, passíveis de classificação as informações cuja divulgação ou acesso irrestrito possam: […]
Decreto 10.947/2022	Regulamenta o inciso VII do caput do art. 12 da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, para dispor sobre o plano de contratações anual e instituir o Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Contratações no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. […] Art. 5º A elaboração do plano de contratações anual pelos órgãos e pelas entidades tem como objetivos: I – racionalizar as contratações das unidades administrativas de sua competência, por meio da promoção de contratações centralizadas e compartilhadas, a fim de obter economia de escala, padronização de produtos e serviços e redução de custos processuais; II – garantir o alinhamento com o planejamento estratégico, o plano diretor de logística sustentável e outros instrumentos de governança existentes; III – subsidiar a elaboração das leis orçamentárias; IV – evitar o fracionamento de despesas; e V – sinalizar intenções ao mercado fornecedor, de forma a aumentar o diálogo potencial com o mercado e incrementar a competitividade. […] Art. 8º Para elaboração do plano de contratações anual, o requisitante preencherá o documento de formalização de demanda no PGC com as seguintes informações: I – justificativa da necessidade da contratação; II – descrição sucinta do objeto; III – quantidade a ser contratada, quando couber, considerada a expectativa de consumo anual; IV – estimativa preliminar do valor da contratação, por meio de procedimento simplificado, de acordo com as orientações da Secretaria de Gestão da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia; V – indicação da data pretendida para a conclusão da contratação, a fim de não gerar prejuízos ou descontinuidade das atividades do órgão ou da entidade; VI – grau de prioridade da compra ou da contratação em baixo, médio ou alto, de acordo com a metodologia estabelecida pelo órgão ou pela entidade contratante; VII – indicação de vinculação ou dependência com o objeto de outro documento de formalização de demanda para a sua execução, com vistas a determinar a sequência em que as contratações serão realizadas; e VIII – nome da área requisitante ou técnica com a identificação do responsável. Parágrafo único. Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e as entidades observarão, no mínimo, o nível referente à classe dos materiais ou ao grupo dos serviços e das obras dos Sistemas de Catalogação de Material, de Serviços ou de Obras do Governo federal. […] Art. 12. Até a primeira quinzena de maio do ano de elaboração do plano de contratações anual, a autoridade competente aprovará as contratações nele previstas, por meio do PGC, observado o disposto no art. 6º. […] Art. 14. O plano de contratações anual dos órgãos e das entidades será disponibilizado automaticamente no Portal Nacional de Contratações Públicas. Parágrafo único. Os órgãos e as entidades disponibilizarão, em seus sítios eletrônicos, o endereço de acesso ao seu plano de contratações anual no Portal Nacional de Contratações Públicas, no prazo de quinze dias, contado da data de encerramento das etapas de aprovação, revisão e alteração. […] Art. 15. Durante o ano de sua elaboração, o plano de contratações anual poderá ser revisado e alterado por meio de inclusão, exclusão ou redimensionamento de itens, nas seguintes hipóteses: I – no período de 15 de setembro a 15 de novembro do ano de elaboração do plano de contratações anual, para a sua adequação à proposta orçamentária do órgão ou da entidade encaminhada ao Poder Legislativo; e II – na quinzena posterior à publicação da Lei Orçamentária Anual, para adequação do plano de contratações anual ao orçamento aprovado para aquele exercício. […] Relatório de riscos Art. 19. A partir de julho do ano de execução do plano de contratações anual, os setores de contratações elaborarão, de acordo com as orientações da Secretaria de Gestão da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia, relatórios de riscos referentes à provável não efetivação da contratação de itens constantes do plano de contratações anual até o término daquele exercício. […]
Portaria – Seges/ME 8.678/2021	Art. 2º Para os efeitos do disposto nesta Portaria, considera-se: VI – Plano de Contratações Anual: instrumento de governança, elaborado anualmente pelos órgãos e entidades, contendo todas as contratações que se pretende realizar ou prorrogar no exercício subsequente, com o objetivo de racionalizar as contratações sob sua competência, garantir o alinhamento com o seu planejamento estratégico e subsidiar a elaboração da respectiva Lei orçamentária do ente federativo. […] (Grifo nosso)
IN – Seges/ME 2/2023	Art. 1º Esta Instrução Normativa dispõe sobre a licitação pelo critério de julgamento por técnica e preço, na forma eletrônica, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. […] Art. 11. A fase preparatória do processo licitatório deve compatibilizar-se com o plano de contratações anual e com as leis orçamentárias, bem como abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação, compreendidos os documentos e procedimentos necessários de que dispõe o art. 18 da Lei nº 14.133, de 2021, observada a modalidade de licitação adotada, nos termos do art. 4º.
IN – Seges/ME 73/2022	Art. 1º Esta Instrução Normativa dispõe sobre a licitação pelo critério de julgamento por menor preço ou maior desconto, na forma eletrônica, para a contratação de bens, serviços e obras, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. […] Art. 11. A fase preparatória do processo licitatório deve compatibilizar-se com o Plano de Contratações Anual e com as leis orçamentárias, bem como abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação, compreendidos os documentos e procedimentos necessários de que dispõe o art. 18 da Lei nº 14.133, de 2021, observada a modalidade de licitação adotada, nos termos do art. 4º. Parágrafo único. Os preceitos do desenvolvimento sustentável serão observados na fase preparatória da licitação, em suas dimensões econômica, social, ambiental e cultural, no mínimo, com base nos planos de gestão de logística sustentável dos órgãos e das entidades.
Resolução – CNJ 347/2020	Art. 5º São considerados instrumentos de governança em contratações públicas do Poder Judiciário, dentre outros: […] II – o Plano Anual de Contratações; […] Art. 9º Os órgãos do Poder Judiciário deverão elaborar anualmente, até o dia 30 de abril, a versão preliminar, e publicar até o dia 30 de outubro o respectivo Plano de Contratações Anual – PAC, consolidando as demandas de obras, serviços de engenharia, tecnologia da informação, bens e serviços comuns que pretendem contratar no exercício subsequente, bem como aquelas que pretendam prorrogar, na forma do art. 57 da Lei nº 8.666/93. Art. 10. O PAC deverá conter, no mínimo, as seguintes informações: I – o código de item; II – a unidade requisitante do item; III – a quantidade a ser adquirida ou contratada; IV – a descrição sucinta ou do objeto; V – a justificativa para a necessidade da aquisição ou contratação; VI – a estimativa preliminar do valor; VII – o grau de prioridade da compra ou contratação, com graduações de alto, médio e baixo; e VIII – a data estimada para a compra ou contratação. […] (Grifo nosso)
Portaria – CD 267/2016	Art. 2º Para os efeitos desta Portaria, considera-se: I – Documento de Oficialização de Demanda – DOD: pedido formal relativo ao objeto pretendido, que caracteriza uma demanda originada pelo Órgão Solicitante. […] IV – Órgão Supridor: o componente da estrutura administrativa da Câmara dos Deputados responsável pelo planejamento e controle da execução orçamentária de materiais e serviços que guardem relação com suas atividades, bem como pela centralização das demandas de aquisição ou de contratação desses objetos na Casa, conforme definido na Portaria-DG nº 192/2016; V – Órgão Solicitante: unidade da estrutura da Câmara dos Deputados, na qual é originada a demanda pela contratação; VI – Calendário de Compras e Contratações: calendário de execução do Plano Anual de Compras e Contratações, no qual é realizada a distribuição temporal afeta aos processos da Câmara dos Deputados, desde a submissão do Projeto básico ou Termo de referência à Coordenação de Compras até a sua conclusão ao longo do exercício financeiro, não se considerando o prazo de entrega do produto ou o início da prestação do serviço respectivo; VII – Item do Plano Anual de Compras e Contratações: linha do Plano Anual de Compras e Contratações que dará origem a um processo de aquisição ou contratação, podendo referir-se a um ou mais DOD’s planejados. […] (Grifo nosso)
Portaria – TCU 121/2023	Art. 3º A fase preparatória do processo de contratação é caracterizada pelo planejamento, que deverá compatibilizar-se com o PCA e, em regra, será composta por duas etapas: […] Art. 5º Os processos de contratação deverão ter como peça inicial o Documento de Formalização de Demanda (DFD), aprovado e inserido no PCA para o exercício correspondente, observando-se o disposto nos arts. 10 e 18 da Portaria-TCU nº 175, de 30 de novembro de 2022.
Portaria – TCU 175/2022	Art. 1º A elaboração e a gestão do Plano de Contratações Anual (PCA) a que se refere a Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, observa, no âmbito do Tribunal de Contas da União (TCU), o disposto nesta Portaria.
ATC 14/2022 (Política de Contratações do Senado Federal)	ATO DA COMISSÃO DIRETORA Nº 14, DE 2022 Anexo V – POLÍTICA DE CONTRATAÇÕES DO SENADO FEDERAL […] Art. 4º São diretrizes da Política de Contratações do Senado Federal: […] IX – centralizar o planejamento das aquisições de materiais e bens; Art. 5º A contratação de obra, bens ou serviços deverá integrar o Plano de Contratações do Senado Federal, estar alinhada às diretrizes institucionais, ao Plano Estratégico Institucional do Senado Federal e sujeita à programação orçamentária e financeira. […] Art. 8º Compete ao Comitê de Contratações: I – aprovar anualmente o Plano de Contratações do Senado Federal; II – estabelecer prioridades das contratações de acordo com a estratégia organizacional e diretrizes da Comissão Diretora; III – acompanhar a execução do Plano de Contratações do Senado Federal; IV – decidir sobre alterações no Plano de Contratações do Senado Federal; […] (Grifo nosso)
Enunciado – CJF 38/2023	Permite-se, excepcionalmente, a realização de contratação que não conste no Plano de Contratações Anual (PCA), desde que devidamente justificada e enquadrada em uma das hipóteses: a) demanda superveniente: que não existia no momento da elaboração do PCA; b) demanda não prevista: que já existia no momento da elaboração do PCA, mas que permaneceu parcial ou totalmente oculta ao gestor responsável por sua elaboração. Em ambos os casos, a continuidade da contratação fica condicionada à aprovação da autoridade competente com as justificativas apresentadas, além da demonstração de alinhamento com a estratégia e da existência de lastro orçamentário. Caberá, ainda, a inclusão do bem, serviço ou obra no PCA vigente para fins de monitoramento dos indicadores de desempenho.
Enunciado – CJF 44/2023	A palavra “poderá” contida no art. 12, inciso VII, da Lei n. 14.133/2021, será entendida como poder/dever, não podendo a alta administração promover interpretação que conduza a ideia de não elaboração do Plano de Contratações Anual (PCA), em razão das diretrizes do Conselho Nacional de Justiça.

Fonte: Elaboração própria com base nas normas consultadas.

Quadro 33 – Jurisprudência do TCU

Acórdãos	Dispositivos
Acórdão 1637/2021-TCU-Plenário	9.1. recomendar à Secretaria de Gestão do Ministério da Economia […]: 9.1.1. adote medidas corretivas no Sistema PGC, ou no sistema que vier a incorporá-lo ou substituí-lo, nos termos do art. 174 da Lei 14.133/2021, em relação às deficiências abaixo identificadas, com objetivo de apoiar os órgãos na elaboração do PAC, para a concretização plena das diretrizes emanadas no item 9.2 dos Acórdãos Plenário nº s 2.622/2015 e 1.524/2019: […] 9.1.2. avalie a conveniência e a oportunidade de, em futuras revisões da IN Seges/ME 1/2019: […] 9.1.2.2. elaborar orientação para que os órgãos e entidades integrantes do Sisg estabeleçam normativo interno e/ou processo de trabalho relativo ao PAC que contemple pelo menos: 9.1.2.2.1. a definição das atribuições, responsabilidades e prazos para execução das etapas de elaboração e aprovação do PAC, conforme exigido na IN Seges/ME 1/2019, e a exemplo do contido na Portaria MCTI 6.712/2019; 9.1.2.2.2. a definição das atribuições, responsabilidades e prazos para o processo de gestão da execução do PAC aprovado, a exemplo do contido na Portaria MCTI 6.712/ 2019, contendo: 9.1.2.2.2.1. a necessidade de elaboração de um calendário de compras, conforme previsto no artigo 6°, inciso III, da IN Seges/ME 1/2019, contendo, além da data desejada da contratação ou da renovação de contrato, pelo menos, informações sobre a duração estimada do processo da contratação, distinguindo as fases interna e externa, e a data esperada para o início do processo de contratação; 9.1.2.2.2.2. o estabelecimento de medidas efetivas para tratar o descumprimento, por parte dos respectivos responsáveis, dos prazos previstos no calendário de compras definido; 9.1.2.2.2.3. a implementação, pelos órgãos, de plano de comunicação interno com ações de divulgação sobre o PAC, sua importância e fases internas, incluindo, entre outros, o envio de e-mails de alerta aos respectivos responsáveis quanto aos prazos estabelecidos no calendário de compras, nos termos do item 3.3 do Apêndice A do Referencial Básico de Governança Organizacional 3° edição;
Acórdão 1274/2019-TCU-Plenário	9.1. determinar à [omissis] que adote, no prazo de 90 (noventa) dias, providências com vistas a inserir, em seu planejamento anual de aquisições, estimativas das quantidades dos itens a serem contratados, o grau de prioridade das aquisições, bem como os valores unitários e totais das eventuais contratações, em atendimento ao art. 5°, incisos III, VI e VII, da Instrução Normativa 1/2019, de 10 de janeiro de 2019, do Secretário de Gestão do Ministério da Economia.
Acórdão 2681/2018-TCU-Plenário	9.3. recomendar ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão que estabeleça regras e procedimentos gerais para elaboração do plano anual de contratações de órgãos e entidades, tendo em vista seu poder normativo previsto no art. 27, parágrafo único, da IN MPDG 5/2017.
Acórdão 1796/2018-TCU-Plenário	9.2. encaminhar cópia da presente deliberação: 9.2.1. à Seges/MP para que avalie a conveniência e a oportunidade de adotar medidas para: 9.2.1.1. estimular as organizações sob sua esfera de atuação a instituir controles internos para monitorar as contratações diretas, a exemplo da emissão de relatórios que abordem aspectos quantitativos e financeiros referentes a cada hipótese de contratação direta, a fim de evitar a ocorrência de contratações indevidas; e 9.2.1.2. implantar controles para mitigar riscos que possam resultar na realização de contratações emergenciais indevidas, que afrontem o inciso IV do art. 24 da Lei n.º 8.666/93, a exemplo de mecanismo para controlar o nível mínimo de estoque para materiais essenciais, bem como para alertar a necessidade de tomada de decisão quanto à prorrogação de um contrato de serviços de duração continuada em vigor ou à realização de uma nova licitação; [Relatório] 68. Aspecto relevante relacionado às contratações por pequeno valor é o fracionamento de despesas, que ocorre quando são realizadas, no mesmo exercício, mais de uma dispensa enquadrada nos incisos supracitados, com objetos da mesma natureza, e que somadas ultrapassam os limites estabelecidos. Exemplo de controle que pode ser adotado para evitar a ocorrência de fracionamento é a elaboração de plano anual de aquisições, por meio do qual as organizações podem identificar possíveis compras recorrentes. 69. Além de evitar o fracionamento de despesas, o plano anual de aquisições pode proporcionar outros benefícios, a exemplo da economia de escala, pois a consolidação, por um órgão central, de planos elaborados por diversas unidades possibilita a identificação de potenciais compras conjuntas. Outro exemplo é a alocação planejada da força de trabalho da área contratações, possibilitada pelo mapeamento dos períodos nos quais as diversas aquisições serão efetuadas. Por fim, outra externalidade positiva do plano de aquisições é o potencial aumento de qualidade e eficiência dos certames nos casos em que houver publicação do plano para a sociedade, pois, ao conhecer previamente o provável cronograma das licitações, o mercado pode se planejar para oferecer melhores condições de fornecimento. (Grifo nosso)
Acórdão 2622/2015-TCU-Plenário	9.2 recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI/MP) que: 9.2.1. oriente as organizações sob sua esfera de atuação a: […] 9.2.1.12. executar processo de planejamento das aquisições, contemplando, pelo menos: 9.2.1.12.1. elaboração, com participação de representantes dos diversos setores da organização, de um documento que materialize o plano de aquisições, contemplando, para cada contratação pretendida, informações como: descrição do objeto, quantidade estimada para a contratação, valor estimado, identificação do requisitante, justificativa da necessidade, período estimado para executar a aquisição (e.g., mês), programa/ação suportado(a) pela aquisição, e objetivo(s) estratégico(s) apoiado(s) pela aquisição; 9.2.1.12.2. aprovação, pela mais alta autoridade da organização, do plano de aquisições; 9.2.1.12.3. divulgação do plano de aquisições na internet; 9.2.1.12.4. acompanhamento periódico da execução do plano, para correção de desvios;
Acórdão 1046/2009-TCU-Segunda Câmara	[Enunciado] O administrador público deve realizar planejamento anual para compras, a fim de evitar o fracionamento irregular de despesa e a fuga ao procedimento licitatório adequado.
Pesquisa de Jurisprudência	Execute a seguinte consulta na Pesquisa Integrada do TCU: “plano anual de aquisições” OU “plano de contratações” OU “plano anual de contratações” OU “Planejamento anual de contratações”.ACORDAO

Fonte: Elaboração própria com base na jurisprudência do TCU.

Quadro 34 – Riscos relacionados

Riscos

Elaboração de PCA sem considerar os planos externos à organização (p.ex.: PPA e EGD[19]) e internos à organização (p.ex.: PEI, PLS e PDTI), levando à execução de contratações sem vinculação aos planos institucionais, aos planos de governo, e às diretrizes dos OGS, com consequente ausência de investimentos em iniciativas que contribuam para o alcance dos objetivos estabelecidos nesses planos.

Desconhecimento das demandas da organização para o ano subsequente, levando à impossibilidade de planejar adequadamente essas contratações, com consequente realização de número elevado de contratações emergenciais, isto é, dispensas de licitação com base na Lei 14.133/2021, art. 75, inciso VIII.

Desconhecimento das demandas da organização para o ano subsequente, levando à realização por uma unidade gestora, no exercício financeiro, de várias contratações diretas de objetos de mesma natureza, que, quando somadas, ultrapassam os limites estabelecidos pelo art. 75, incisos I e II, da Lei 14.133/2021, com consequente ilegalidade por fracionamento indevido de despesa.

PCA elaborado proforma, sem envolvimento dos diversos setores organizacionais, levando ao desconhecimento acerca do volume de recursos necessários para as contratações que a organização pretende realizar no ano subsequente, com consequente elaboração e aprovação de orçamento que não suporta as necessidades prioritárias da organização em termos de novos projetos e de manutenção de suas operações (p.ex.: prestação de serviços públicos).

PCA elaborado proforma, sem envolvimento dos diversos setores organizacionais, levando à falta de visão sistêmica das contratações que a organização precisa realizar e à impossibilidade de ordená-las e priorizá-las, com consequentes: investimento em iniciativas e ações não prioritárias para a organização;contratação de solução incompleta (dependente de objeto não contratado);atrasos ou descontinuidade de projetos; eimpossibilidade de identificar e considerar efeitos de alterações em quantidades e requisitos de uma contratação que afetem outras contratações.

Pouco entendimento sobre a importância do PCA, levando à elaboração desse plano apenas para atender às exigências legais, sem que haja um monitoramento adequado de sua execução após a aprovação, com consequente impossibilidade de gerenciar adequadamente as contratações planejadas e dificuldade de: acompanhar os gastos efetuados ao longo do tempo, de modo que a adequação orçamentária seja acurada;acompanhar os processos de contratação, de modo a remover obstáculos para sua consecução;identificar a não realização de parte das contratações planejadas e autorizar tempestivamente o remanejamento do orçamento para outras áreas, viabilizando o aproveitamento desses recursos; eidentificar a não realização de grande parte das contratações ao longo do ano e adotar ações corretivas, evitando a concentração das contratações no fim do ano.

Desconhecimento acerca das contratações que a organização pretende realizar, levando à dificuldade de planejar o fluxo de trabalho da área de contratações, com consequentes: processos de contratações instruídos às pressas;atrasos no atendimento das demandas das áreas requisitantes; acúmulos de processos licitatórios e contratações no último trimestre do ano; edesmotivação dos agentes públicos alocados no setor.

Desconhecimento acerca das contratações que a organização pretende realizar, levando à impossibilidade de informar a potenciais fornecedores quais contratações estão previstas para o ano subsequente, de modo que possam se preparar adequadamente para fornecer objetos necessários para a organização pública, com consequente perda de oportunidade de ampliar a competitividade e obter melhores preços nessas contratações.

Desconhecimento das demandas da organização para o ano subsequente, levando à perda de oportunidade de realizar contratações compartilhadas e de obter os benefícios do ganho de escala e de economia processual, com consequente desperdício de recursos com duplicação de esforços e pagamentos de valores mais altos nas contratações.

Fonte: Adaptado de Tribunal de Contas da União, 2020d.

Quadro 35 – Modelos

Assunto	Modelo disponibilizados por OGS ou por órgãos de controle	OGS
DFD	Manual do Portal de Compras do Governo Federal Vídeo explicativo DFD Instrumento de Padronização dos Procedimentos de Contratação	AGU, MGI
PCA	Orientações para elaboração do relatório de riscos do Plano de Contratações Anual (PCA) Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Contratações (PGC) Vídeo explicativo execução PCA Vídeo explicativo aprovação do PCA Plano Anual de Contratações	MGI
PCA e DFD	Guia de Contratações de TIC do Poder Judiciário (anexo à Resolução – CNJ 468/2022)	CNJ

Fonte: Elaboração própria.

[1] Esse plano ainda é chamado de “Plano Anual de Contratações” (PAC) em alguns normativos.

[2] Lei 14.133/2021, art. 12, inciso VII e § 1º; art. 18, caput, e § 1º, inciso II; art. 174, § 2º.

[3] Decreto 10.947/2022, art. 2º, inciso V.

[4] Lei 14.133/2021, art. 12, inciso VII; e Decreto 10.947/2022, art. 5º, incisos I, II, IV e V.

[5] Decreto 10.947/2022, art. 6º, caput e inciso I.

[6] Lei 12.527/2011, arts. 23 a 26.

[7] Decreto 10.947/2022, art. 7º, incisos II a IV.

[8] Lei 14.133/2021, art. 11, parágrafo único, art. 12, inciso VII; e Decreto 10.947/2022, art. 5º, inciso II.

[9] Lei 14.133/2021, art. 12, inciso VII; e Decreto 10.947/2022, art. 8º.

[10] Decreto 10.947/2022, art. 2º, inciso VII. Dispensável aos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica.

[11] Tribunal de Contas da União, 2023, p. 29-30.

[12] Decreto 10.947/2022, art. 12.

[13] Os valores estimados com as contratações, juntamente com outros gastos previstos (p. ex.: proventos dos servidores, diárias, passagens e restos a pagar), servirão para elaborar a proposta de orçamento da organização federal, que é apreciada pelo Parlamento (Congresso Nacional), levando à aprovação dos orçamentos da União mediante a Lei Orçamentária Anual (LOA) (Tribunal de Contas da União, 2023, p. 446).

[14] Classificação disposta no Manual Técnico do Orçamento 2021, item 4.6.2.

[15] Decreto 10.947/2022, art. 15, incisos I e II.

[16] Decreto 10.947/2022, art. 19.

[17] Lei 14.133/2021, art. 174, § 2º, inciso I; Decreto 10.947/2022, art. 12, § 2º, art. 14, caput, e art. 16, parágrafo único.

[18] Lei 14.133/2021, art. 12, § 1º; e Decreto 10.947/2022, art. 14, parágrafo único.

[19] PPA – Plano Plurianual; EGD – Estratégia de Governo Digital.