5.4.1. Aceitabilidade e desclassificação

Verificar a aceitabilidade da proposta envolve analisar a sua adequação ao objeto definido no edital e a compatibilidade do valor proposto com o preço estimado para a contratação[1]. Como já apontado, o exame deve se limitar à proposta mais bem classificada segundo o critério de julgamento adotado.

Durante o exame de aceitabilidade da proposta, a Lei 14.133/2021 dispõe que serão desclassificadas as propostas que:

Art. 59 […]

I – contiverem vícios insanáveis;

II – não obedecerem às especificações técnicas pormenorizadas no edital;

III – apresentarem preços inexequíveis ou permanecerem acima do orçamento estimado para a contratação;

IV – não tiverem sua exequibilidade demonstrada, quando exigido pela Administração;

V – apresentarem desconformidade com quaisquer outras exigências do edital, desde que insanável.

O inciso I aplica-se a vícios graves, para os quais não há possibilidade de saneamento sem que prejudique a competitividade e a isonomia no certame.

Importante mencionar que, no procedimento licitatório, deve ser observado o princípio do formalismo moderado, conforme dispõe o art. 12, inciso III, da Lei 14.133/2021:

Art. 12 […]

III – o desatendimento de exigências meramente formais que não comprometam a aferição da qualificação do licitante ou a compreensão do conteúdo de sua proposta não importará seu afastamento da licitação ou a invalidação do processo;

Assim, defeitos formais das propostas poderão ser sanados pelo agente de contratação ou pela comissão de contratação, conforme o princípio do formalismo moderado[2].

Quanto ao inciso II do art. 59, a aceitabilidade das propostas requer a conformidade com todos os elementos que definem o objeto da contratação, incluindo as exigências técnicas e os atributos de qualidade.

Como comentado adiante nos itens 5.4.1.1 e 5.4.1.2, os requisitos de aceitabilidade da proposta podem prever, para o licitante provisoriamente vencedor, a homologação de amostras, a realização de exame de conformidade ou de prova de conceito, entre outros testes, com vistas à comprovação de que o objeto ofertado está aderente às especificações definidas no termo de referência ou no projeto básico[3].

A Administração também pode utilizar um protótipo como padrão para aceitabilidade da proposta. Nesse caso, as amostras exigidas do licitante melhor colocado serão comparadas com esse protótipo. O exame de amostras poderá ser realizado por instituição com reputação ético-profissional na especialidade do objeto, previamente indicada no edital[4].

Nas hipóteses elencadas pelo art. 41, inciso I, da Lei 14.133/2021, é possível restringir a aquisição de bens a determinadas marcas ou modelos indicados, ou utilizar as indicações como padrão para avaliar a aceitabilidade do produto ofertado pelo licitante. As formas para atestar a qualidade dos produtos apresentados pelos licitantes como similares aos das marcas indicadas no edital foram previstas no art. 42 da Lei. Recomenda-se, por oportuno, a Leitura do item 5.4.1.2 deste manual.

Por outro lado, o legislador admite a proibição de adquirir uma marca ou produto específico. Isso pode ocorrer quando, por meio de um processo administrativo, for comprovado que os produtos adquiridos e utilizados anteriormente pela Administração não atendem aos requisitos essenciais para o adimplemento da obrigação contratual[5].

Retomando a análise do art. 59 da Lei 14.133/2021, o inciso III trata do atendimento ao orçamento estimado (preço máximo) definido pela Administração. Nesse caso, se após a negociação com o licitante provisoriamente vencedor, a proposta permanecer acima do orçamento estimado, ela será desclassificada[6].

Ainda no inciso III, complementado pelo inciso IV do art. 59, o legislador aborda a desclassificação pela inexequibilidade das propostas. Se os preços apresentados pelos licitantes parecerem insuficientes para arcar com os custos da execução do objeto, a Administração deverá realizar diligências para aferir a exequibilidade ou exigir dos licitantes que ela seja demonstrada, sob pena de desclassificação[7].

Para obras e serviços de engenharia, a Lei 14.133/2021[8] delimitou a inexequibilidade a valores inferiores a 75% do valor orçado pela Administração. Sobre o assunto, cabe mencionar recente jurisprudência do TCU no sentido de que esse percentual trata de presunção relativa de inexequibilidade, fazendo-se necessária, portanto, a realização de diligências para dar oportunidade aos licitantes de demonstrarem a exequibilidade de suas propostas, em atenção à Sumula – TCU 262 e ao princípio da seleção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública[9]. Esse também é o entendimento expresso na IN – Seges/MGI 2/2023, art. 28, parágrafo único.

Nas contratações de obras e serviços de engenharia e arquitetura, deverão ainda ser considerados, na avaliação da exequibilidade e de sobrepreço, o preço global, os quantitativos e os preços unitários tidos como relevantes, observado o critério de aceitabilidade de preços unitário e global a ser fixado no edital[10].

Para a contratação de bens e serviços, a Administração pode estabelecer, de acordo com o caso concreto, um parâmetro, com base no orçamento estimado, como critério de presunção relativa de inexequibilidade. Assim, quando atingido esse limite, haverá inversão do ônus da prova, ou seja, será dada oportunidade ao licitante para que demonstre a exequibilidade da sua proposta.

No âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo, foram estabelecidos os seguintes limites para presunção relativa de inexequibilidade:

em licitações para contratação de bens e serviços em geral, com critério de julgamento por menor preço, por maior desconto ou por técnica e preço, 50% do valor orçado pela Administração[11]; e
em licitações com critério de julgamento por maior retorno econômico, percentuais referentes à proposta de preços inferiores a 10%[12].

Os dispositivos também estabelecem que a inexequibilidade só será considerada após uma diligência realizada pelo agente ou pela comissão de contratação. Nesse caso, a diligência deve comprovar que o custo do licitante é maior do que o valor proposto e que não existem custos de oportunidade que justifiquem a oferta apresentada[13].

O TCU já se manifestou sobre o assunto[14], apresentando exemplos de estratégias comerciais que podem motivar o licitante a reduzir ou mesmo a retirar por completo a sua margem de lucro na proposta de preços, a exemplo de interesses próprios da empresa em: quebrar barreiras impostas pelos concorrentes no mercado; incrementar o seu portfólio; formar um novo fluxo de caixa advindo do contrato e que pode contribuir com outros tipos de ganho.

A quinta e última hipótese dispõe sobre a desconformidade com quaisquer outras exigências do edital, com a mesma ressalva de que seja insanável. Assim, se a Administração entender necessário, poderá realizar diligências ou solicitar aos licitantes a apresentação de informações complementares.

Se todas as propostas forem desclassificadas, há a possibilidade de dispensar a licitação[15], desde que o procedimento tenha sido realizado há menos de um ano (sem vícios passíveis de nulidade) e mantidas as regras definidas originalmente no edital. A adoção dessa hipótese de dispensa requer, no entanto, algumas ponderações e cautelas (comentadas no item 5.10.2.2 deste manual).

Quadro 237 – Referências normativas para a aceitabilidade e desclassificação

Normativos	Dispositivos
Lei 14.133/2021	Art. 17. O processo de licitação observará as seguintes fases, em sequência: […] IV – de julgamento; […] § 3º Desde que previsto no edital, na fase a que se refere o inciso IV do caput deste artigo, o órgão ou entidade licitante poderá, em relação ao licitante provisoriamente vencedor, realizar análise e avaliação da conformidade da proposta, mediante homologação de amostras, exame de conformidade e prova de conceito, entre outros testes de interesse da Administração, de modo a comprovar sua aderência às especificações definidas no termo de referência ou no projeto básico. […] Art. 41. No caso de licitação que envolva o fornecimento de bens, a Administração poderá excepcionalmente: […] I – indicar uma ou mais marcas ou modelos, desde que formalmente justificado, nas seguintes hipóteses: […] II – exigir amostra ou prova de conceito do bem no procedimento de pré-qualificação permanente, na fase de julgamento das propostas ou de lances, ou no período de vigência do contrato ou da ata de registro de preços, desde que previsto no edital da licitação e justificada a necessidade de sua apresentação; III – vedar a contratação de marca ou produto, quando, mediante processo administrativo, restar comprovado que produtos adquiridos e utilizados anteriormente pela Administração não atendem a requisitos indispensáveis ao pleno adimplemento da obrigação contratual; IV – solicitar, motivadamente, carta de solidariedade emitida pelo fabricante, que assegure a execução do contrato, no caso de licitante revendedor ou distribuidor. […] Art. 42. A prova de qualidade de produto apresentado pelos proponentes como similar ao das marcas eventualmente indicadas no edital será admitida por qualquer um dos seguintes meios: […] § 2º A Administração poderá, nos termos do edital de licitação, oferecer protótipo do objeto pretendido e exigir, na fase de julgamento das propostas, amostras do licitante provisoriamente vencedor, para atender a diligência ou, após o julgamento, como condição para firmar contrato. § 3º No interesse da Administração, as amostras a que se refere o § 2º deste artigo poderão ser examinadas por instituição com reputação ético-profissional na especialidade do objeto, previamente indicada no edital. […] Art. 59. Serão desclassificadas as propostas que: I – contiverem vícios insanáveis; II – não obedecerem às especificações técnicas pormenorizadas no edital; III – apresentarem preços inexequíveis ou permanecerem acima do orçamento estimado para a contratação; IV – não tiverem sua exequibilidade demonstrada, quando exigido pela Administração; V – apresentarem desconformidade com quaisquer outras exigências do edital, desde que insanável. § 1º A verificação da conformidade das propostas poderá ser feita exclusivamente em relação à proposta mais bem classificada. § 2º A Administração poderá realizar diligências para aferir a exequibilidade das propostas ou exigir dos licitantes que ela seja demonstrada, conforme disposto no inciso IV do caput deste artigo. § 3º No caso de obras e serviços de engenharia e arquitetura, para efeito de avaliação da exequibilidade e de sobrepreço, serão considerados o preço global, os quantitativos e os preços unitários tidos como relevantes, observado o critério de aceitabilidade de preços unitário e global a ser fixado no edital, conforme as especificidades do mercado correspondente. § 4º No caso de obras e serviços de engenharia, serão consideradas inexequíveis as propostas cujos valores forem inferiores a 75% (setenta e cinco por cento) do valor orçado pela Administração.
IN – Seges/ME 2/2023	Art. 1º Esta Instrução Normativa dispõe sobre a licitação pelo critério de julgamento por técnica e preço, na forma eletrônica, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. […] Verificação da conformidade das propostas técnica e de preço Art. 25. Encerrada a etapa de abertura das propostas, o agente de contratação ou a comissão de contratação, quando o substituir, realizará, em conjunto com a banca de que trata o art. 26, a verificação da conformidade das propostas do licitante que obteve a maior pontuação a partir da ponderação das notas atribuídas aos aspectos de técnica e de preço, quanto à sua adequação técnica e, observado o disposto nos arts. 28 e 29, ao valor proposto, conforme definido no edital. § 1º Desde que previsto no edital, o órgão ou entidade promotora da licitação poderá, em relação ao licitante provisoriamente vencedor, realizar análise e avaliação da conformidade da proposta técnica, mediante homologação de amostras, exame de conformidade e prova de conceito, entre outros testes de interesse da Administração, de modo a comprovar sua aderência às especificações definidas no termo de referência ou no projeto básico. Análise das propostas técnicas Art. 26. A análise das propostas técnicas de natureza qualitativa será realizada por banca designada nos termos do art. 10, composta por membros com conhecimento sobre o objeto. Art. 27. O exame de conformidade das propostas técnicas observará as regras e as condições de ponderação e valoração previstas em edital, que considerarão, no mínimo, os seguintes quesitos: I – a verificação da capacitação e da experiência do licitante, por meio da apresentação de atestados de obras, produtos ou serviços previamente realizados; II – o atendimento a preceitos de desenvolvimento sustentável; III – a quantidade e a qualidade dos recursos financeiros, tecnológicos ou humanos que o licitante se compromete a alocar para a execução do contrato; e IV – a metodologia de execução e a tradição técnica do licitante. Análise das propostas de preço Art. 28. No caso de obras e serviços de engenharia, serão consideradas inexequíveis as propostas cujos valores forem inferiores a 75% (setenta e cinco por cento) do valor orçado pela Administração. Parágrafo único. Na hipótese do caput, o agente de contratação ou a comissão de contratação, quando o substituir, poderá realizar diligências para aferir a exequibilidade das propostas ou exigir dos licitantes que ela seja demonstrada, em atenção ao disposto no § 2º do art. 59 da Lei nº 14.133, de 2021. Art. 29. No caso de bens e serviços em geral, é indício de inexequibilidade das propostas valores inferiores a 50% (cinquenta por cento) do valor orçado pela Administração. Parágrafo único. A inexequibilidade, na hipótese de que trata o caput, só será considerada após diligência do agente de contratação ou da comissão de contratação, quando o substituir, que comprove: I – que o custo do licitante ultrapassa o valor da proposta; e II – inexistirem custos de oportunidade capazes de justificar o vulto da oferta.
IN – Seges/ME 96/2022	Art. 1º Esta Instrução Normativa dispõe sobre a licitação pelo critério de julgamento por maior retorno econômico, na forma eletrônica, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. […] Verificação da conformidade das propostas de trabalho e de preços Art. 36. Encerrada a etapa de abertura das propostas, no modo fechado, ou de envio de lances da sessão pública, no modo aberto, o agente de contratação ou a comissão de contratação, quando o substituir, realizará a verificação da conformidade das propostas de trabalho e de preços classificadas em primeiro lugar quanto à sua adequação técnica e, observado o disposto nos arts. 39 e 40, ao valor proposto para fins de remuneração, conforme definido no edital. § 1º Desde que previsto no edital, o órgão ou entidade promotora da licitação poderá, em relação ao licitante provisoriamente vencedor, realizar análise e avaliação da conformidade da proposta de trabalho, mediante homologação de amostras, exame de conformidade e prova de conceito, entre outros testes de interesse da Administração, de modo a comprovar sua aderência aos objetivos do contrato de eficiência. § 2º O edital de licitação deverá estabelecer prazo de, no mínimo, duas horas, prorrogável por igual período, contado da solicitação do agente de contratação ou da comissão de contratação, quando o substituir, no sistema, para envio das propostas e, se necessário, dos documentos complementares, adequada ao último lance ofertado. § 3º A prorrogação de que trata o § 2º, poderá ocorrer nas seguintes situações: I – por solicitação do licitante, mediante justificativa aceita pelo agente de contratação ou comissão de contratação; ou II – de oficio, a critério do agente de contratação ou da comissão de contratação, quando o substituir, quando constatado que o prazo estabelecido não é suficiente para o envio dos documentos exigidos no edital para a verificação de conformidade de que trata o caput. Análise das propostas de trabalho Art. 37. A análise das propostas de trabalho será realizada por banca designada nos termos do art. 11, composta por membros com conhecimento sobre o objeto. Art. 38. O exame de conformidade das propostas de trabalho observará as regras e as condições previstas em edital, que considerarão, no mínimo: I – os aspectos técnicos da solução proposta; II – o atendimento a preceitos de desenvolvimento sustentável; e III – a efetividade em minimização da despesa corrente objeto da licitação. Análise das propostas de preço Art. 39. É indício de inexequibilidade das propostas a previsão de percentuais referentes à proposta de preços inferiores a 10% (dez por cento). Parágrafo único. A inexequibilidade, na hipótese de que trata o caput, só será considerada após diligência do agente de contratação, que comprove: I – que o custo do licitante ultrapassa o valor pretendido de sua remuneração; e II – inexistirem custos de oportunidade capazes de justificar a proposta ofertada.
IN – Seges/ME 73/2022	Art. 1º Esta Instrução Normativa dispõe sobre a licitação pelo critério de julgamento por menor preço ou maior desconto, na forma eletrônica, para a contratação de bens, serviços e obras, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. […] Art. 18. Após a divulgação do edital de licitação, os licitantes encaminharão, exclusivamente por meio do sistema, a proposta com o preço ou o percentual de desconto, até a data e o horário estabelecidos para abertura da sessão pública. […] § 5º Na etapa de que trata o caput e o § 1º, não haverá ordem de classificação, o que ocorrerá somente após os procedimentos de que trata o Capítulo VII. […] DA ABERTURA DA SESSÃO PÚBLICA E DA FASE DE ENVIO DE LANCES Horário de abertura Art. 20. A partir do horário previsto no edital de licitação, a sessão pública será aberta automaticamente pelo sistema. § 1º A verificação da conformidade da proposta será feita exclusivamente na fase de julgamento, de que trata o Capítulo VIII, em relação à proposta mais bem classificada. […] DA FASE DO JULGAMENTO Verificação da conformidade da proposta Art. 29. Encerrada a etapa de envio de lances da sessão pública, o agente de contratação ou a comissão de contratação, quando o substituir, realizará a verificação da conformidade da proposta classificada em primeiro lugar quanto à adequação ao objeto estipulado e, observado o disposto nos arts. 33 e 34, à compatibilidade do preço ou maior desconto final em relação ao estimado para a contratação, conforme definido no edital. […] Art. 30. Na hipótese da proposta do primeiro colocado permanecer acima do preço máximo ou inferior ao desconto definido para a contratação, o agente de contratação ou a comissão de contratação, quando o substituir, poderá negociar condições mais vantajosas, após definido o resultado do julgamento. § 1º A negociação será realizada por meio do sistema e poderá ser acompanhada pelos demais licitantes. § 2º Quando o primeiro colocado, mesmo após a negociação, for desclassificado em razão de sua proposta permanecer acima do preço máximo ou inferior ao desconto definido para a contratação, a negociação poderá ser feita com os demais licitantes classificados, exclusivamente por meio do sistema, respeitada a ordem de classificação estabelecida no § 2º do art. 22, ou, em caso de propostas intermediárias empatadas, serão utilizados os critérios de desempate definidos no art. 28. […] Inexequibilidade da proposta Art. 33. No caso de obras e serviços de engenharia, serão consideradas inexequíveis as propostas cujos valores forem inferiores a 75% (setenta e cinco por cento) do valor orçado pela Administração. Art. 34. No caso de bens e serviços em geral, é indício de inexequibilidade das propostas valores inferiores a 50% (cinquenta por cento) do valor orçado pela Administração. Parágrafo único. A inexequibilidade, na hipótese de que trata o caput, só será considerada após diligência do agente de contratação ou da comissão de contratação, quando o substituir, que comprove: I – que o custo do licitante ultrapassa o valor da proposta; e II – inexistirem custos de oportunidade capazes de justificar o vulto da oferta.
Enunciado – CJF 48/2023	Quando a proposta apresentada na sessão pública possuir valor inferior a 50% do valor orçado pela Administração, constitui boa prática solicitar que a licitante comprove a exequibilidade de sua proposta, por meio de notas fiscais, contratos ou outros documentos que demonstrem que ela tem capacidade de fornecer o produto ou prestar serviço compatível com aquele preço.

Fonte: Elaboração própria com base nas normas consultadas.

Quadro 238 – Jurisprudência do TCU

Acórdãos	Dispositivos
Súmula – TCU 262	O critério definido no art. 48, inciso II, § 1º, alíneas “a” e “b”, da Lei 8.666/1993 conduz a uma presunção relativa de inexequibilidade de preços, devendo a Administração dar à licitante a oportunidade de demonstrar a exequibilidade da sua proposta.
Acórdão 963/2024-TCU-Plenário	[Enunciado] No fornecimento de bens ou na prestação de serviços em geral, há indício de inexequibilidade quando as propostas contêm valores inferiores a 50% do valor orçado pela Administração. Nesses casos, deve o agente ou a comissão de contratação realizar diligência, pois a confirmação da inviabilidade da oferta depende da comprovação de que o custo do licitante ultrapassa o valor da proposta e, concomitantemente, de que inexistem custos de oportunidade capazes de justificar o vulto da oferta (art. 34, caput e parágrafo único, da IN Seges/ME 73/2022) . O parâmetro objetivo para aferição da inexequibilidade das propostas previsto no art. 59, § 4º, da Lei 14.133/2021 (75% do valor orçado pela Administração) diz respeito apenas a obras e serviços de engenharia.
Acórdão 948/2024-TCU-Plenário	[Enunciado] Constatado que lance manifestamente inexequível possa, durante a disputa, comprometer, restringir ou frustrar a competitividade do processo licitatório, o agente de contratação pode excluí-lo, de forma a resguardar a Administração de eventual comprometimento da busca pela proposta mais vantajosa (art. 21, § 4º, da IN Seges/ME 73/2022).
Acórdão 3794/2024-TCU-Primeira Câmara	1.7. Dar ciência ao [omissis], com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, de que a desclassificação sumária da proposta supostamente inexequível, sem ser dada a oportunidade às licitantes de comprovarem a sua exequibilidade, viola o art. 59, inciso IV e § 2º, da Lei 14.133/2021 e o Enunciado 262 da Súmula de Jurisprudência do Tribunal de Contas da União, também aplicável às licitações regidas pela Lei 14.133/2021.
Acórdão 803/2024-TCU-Plenário	[Voto] 13. Com efeito, considero correta a interpretação da unidade técnica de que a regra de inexequibilidade presente no art. 59, § 4º, da Lei 14.133/2021 não representa uma presunção absoluta, devendo ter sua interpretação compatibilizada com o disposto no inciso IV do caput e no § 2º do mesmo artigo, o qual prevê a possibilidade de realização de diligências para sanear dúvidas sobre eventual inexequibilidade da proposta. […] 15. A interpretação da matéria pelo TCU, no âmbito da Lei 8.666/1993, sempre entendeu que se tratava de uma presunção relativa de inexequibilidade, consoante a Súmula 262, devendo a Administração dar à licitante a oportunidade de demonstrar a exequibilidade da sua proposta. Não vejo nenhum dispositivo adicional da Lei 14.133/2021 que enseje a modificação do entendimento consolidado pela referida súmula. 16. Embora eu reconheça o precedente de relatoria do Ministro Antonio Anastasia, no sentido de que “não há que se cogitar da realização de diligências para aferir a inexequibilidade, pois o lance abaixo daquele percentual de 75% já é identificado pela própria Lei como inexequível, devendo a proposta ser desclassificada” (Acórdão 2198/2023-TCU-Plenário), a jurisprudência recente parece estar convergindo para a aplicação da Súmula 262 no âmbito da Lei 14.133/2021. […] 31. No entanto, uma regra inflexível de desclassificar qualquer proposta com mais de 25% de desconto em relação ao valor estimado não permite captar todas essas nuances, exigindo que se realize as necessárias diligências para se aferir de fato se a proposta é exequível. [Enunciado] O critério definido no art. 59, § 4º, da Lei 14.133/2021 conduz a uma presunção relativa de inexequibilidade de preços, sendo possível que a Administração conceda à licitante a oportunidade de demonstrar a exequibilidade da sua proposta, nos termos do art. 59, § 2º, da referida lei.
Acórdão 2088/2024 – TCU – Segunda Câmara	9.3. determinar, nos termos do art. 45 da Lei 8.443/1992, ao [omissis] que, no prazo de 15 (quinze) dias, adote providências no sentido de retornar, na Concorrência 2/2023, à fase de análise de proposta de preços, tendo em vista que o critério estabelecido no art. 59, inciso III e § 4º, da Lei 14.133/2021 deve conduzir a uma presunção relativa de inexequibilidade, devendo ser dada oportunidade aos licitantes de demonstrarem a exequibilidade de suas propostas, em atenção à Sumula TCU 262 e ao princípio da seleção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública;
Acórdão 465/2024-TCU-Plenário	9.3. dar ciência à [omissis] de que o critério definido no art. 59, § 4º, da Lei 14.133/2021 conduz a uma presunção relativa de inexequibilidade de preços, devendo a Administração dar à licitante a oportunidade de demonstrar a exequibilidade de sua proposta, nos termos do art. 59, § 2º, da mesma lei;
Acórdão 379/2024-TCU-Plenário	[Enunciado] A conclusão pela inexequibilidade de proposta apresentada por licitante demanda análise ampla de todos os itens que a compõem e não apenas de itens isolados.
Acórdão 298/2024-TCU-Plenário	9.3. dar ciência à [omissis], com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, sobre as seguintes impropriedades/falhas, identificadas no Pregão Eletrônico 165/2023, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes: […] 9.3.3. desclassificação indevida de licitante sob o argumento de que a empresa apresentou proposta de preços com data de validade em desacordo com o edital, sem considerar que a proposta atendia expressamente ao que dispunha o item 8.14 do termo de referência, e que poderia ser corrigida mediante diligência, por se tratar de mero erro formal, contrariando a jurisprudência do TCU sobre o tema, a exemplo dos Acórdãos 1.217/2023 e 3.340/2015, ambos do Plenário; 9.3.4. desclassificação indevida de licitante que apresentou proposta de preços ajustada com diferença de quatro centavos em relação ao lance final, em situação que poderia ter sido retificada em sede de diligência, por se tratar de mero erro formal, contrariando a jurisprudência do TCU indicada no subitem anterior, e ainda com solução prevista no item 8.10 do próprio edital;
Acórdão 9719/2022 – TCU – Primeira Câmara	b) dar ciência ao [omissis], com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, sobre as seguintes impropriedades/falhas, identificadas no Pregão [omissis], para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes: b.1) desclassificação da proposta da licitante [omissis] com base na suposta inexequibilidade dos preços de três itens isolados (saco de lixo, balde mop e sabonete líquido), contrariando entendimento deste TCU (Acórdão 637/2017-TCU-Plenário, 67/2019-TCU-Plenário, relator Ministro Augusto Nardes, 3.918/2020-TCU-1ª Câmara, relator Ministro Walton Rodrigues, e 1.107/2021-TCU-Plenário, relator Ministro Raimundo Carreiro); e
Acórdão 966/2022-TCU-Plenário	[Enunciado] É lícita a admissão da juntada de documentos, durante as fases de classificação ou de habilitação, que venham a atestar condição pré-existente à abertura da sessão pública do certame, sem que isso represente afronta aos princípios da isonomia e da igualdade entre os licitantes.
Acórdão 870/2022-TCU-Plenário	[Enunciado] No pregão eletrônico, a proposta encaminhada pelo licitante deve conter apenas a descrição do objeto ofertado e o preço (art. 26 do Decreto 10.024/2019), não cabendo a sua desclassificação, nessa etapa da licitação, pela ausência do detalhamento da composição do preço, o qual somente deve ser exigido para a proposta referente ao lance vencedor.
Acórdão 2705/2021 – TCU – Plenário	Não deve ser considerada inexequível proposta de licitante que prevê, em sua planilha de preços para prestação de serviços terceirizados com dedicação exclusiva de mão de obra, o pagamento de salário proporcional à jornada semanal definida no edital, ainda que esse valor salarial seja inferior ao piso da categoria, fixado em convenção coletiva de trabalho para jornada semanal de maior duração.
Acórdão 2269/2021-TCU-Plenário	[Enunciado] A verificação de requisitos mínimos de qualidade em pregão deve ser feita na etapa de avaliação da proposta do licitante vencedor, e não na fase de aceitabilidade de propostas, quando ainda não há identificação dos licitantes e, portanto, não é possível fazer diligências complementares, que podem ser necessárias e são permitidas, nos termos do art. 43, § 3º, da Lei 8.666/1993, aplicado subsidiariamente no âmbito do pregão. [Voto] 5. Ademais, autorizei a oitiva do órgão jurisdicionado a fim de que ele se pronunciasse em relação aos pressupostos da cautelar e quanto aos seguintes pontos concernentes ao Pregão Eletrônico[omissis]: […] b) desclassificação sumária de diversos licitantes antes da fase de lances, sem a divulgação dos motivos, em inobservância ao art. 28, Parágrafo único, do Decreto 10.024/2019, bem como ao item 8.2.2 do edital, o que fere os princípios da Legalidade, da Vinculação ao Instrumento Convocatório e da Transparência, este corolário do princípio da Publicidade, presentes no art. 3, caput, da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, e considerando que, nessa fase, deve ser feita uma análise sumária e sintética, dada a natureza dinâmica do pregão, verificando apenas se a descrição apresentada da proposta é suficiente para atestar a correspondência do produto ofertado com a descrição do objeto licitado, nos termos do item 2.1 do edital, e devendo ser verificado o atendimento aos requisitos estabelecidos no Apêndice I do edital apenas quando da análise da proposta após a fase de lances, conforme jurisprudência do TCU, a exemplo do Acórdão 2154/2011-TCU-Plenário;
Acórdão 2143/2021-TCU-Plenário	9.4. determinar aos [omissis], com fundamento no art. 4º, inciso I, da Resolução – TCU 315/2020, que, no prazo de 30 dias, providenciem a anulação do Pregão Eletrônico [omissis], informando ao TCU, no mesmo prazo, os encaminhamentos realizados, e, caso optem pela realização de novo certame, elaborem seu edital escoimado dos vícios abaixo listados: 9.4.1. desclassificação sumária de diversas propostas de licitantes, com base exclusivamente em critério de aceitabilidade, fixado no item 12.11 e subitens do edital, sem analisar, fundamentadamente, a exequibilidade de suas propostas, em afronta aos princípios da ampla concorrência e da seleção da proposta mais vantajosa e à jurisprudência pacífica desta Corte (Súmula-TCU 262, Acórdãos 1.244/2018, 3.092/2014, 2.214/2014, 79/2010, todos do TCU-Plenário, 6.439/2011-TCU-1ª Câmara e 1.092/2010-TCU-2ª Câmara);
Acórdão 2129/2021-TCU-Plenário	[Enunciado] É irregular a exigência de atendimento a normas técnicas da ABNT, declarações de qualidade, certificações, laudos técnicos e certificados de conformidade sem a demonstração da essencialidade dessas exigências para se garantir a qualidade e o desempenho suficientes do objeto a ser contratado.
Acórdão 1211/2021-TCU-Plenário	[Enunciado] A vedação à inclusão de novo documento, prevista no art. 43, § 3º, da Lei 8.666/1993 e no art. 64 da Lei 14.133/2021 (nova Lei de Licitações) , não alcança documento ausente, comprobatório de condição atendida pelo licitante quando apresentou sua proposta, que não foi juntado com os demais comprovantes de habilitação e da proposta, por equívoco ou falha, o qual deverá ser solicitado e avaliado pelo pregoeiro.
Acórdão 337/2021-TCU-Plenário	[Enunciado] Nas licitações para compra de produto de certificação voluntária, é irregular a exigência de que a certificação seja fornecida exclusivamente por instituição acreditada pelo Inmetro, devendo ser aceitas certificações equivalentes, como as emitidas por entidades com as quais o Inmetro mantém acordo de reconhecimento mútuo, cuja apresentação só pode ser exigida no momento da celebração do contrato ou do fornecimento, evitando-se, assim, onerar desnecessariamente os licitantes.
Acórdão 321/2021-TCU-Plenário	[Enunciado] Em licitações que tenham por objeto o gerenciamento de frota com tecnologia de pagamento por cartão magnético, não deve ser proibida a apresentação de proposta de preço com taxa de administração zero ou negativa, porquanto a remuneração das empresas prestadoras desse serviço não se limita ao recebimento da taxa de administração, mas decorre também da cobrança realizada aos estabelecimentos credenciados e dos rendimentos das aplicações financeiras sobre os repasses dos contratantes, desde seu recebimento até o efetivo pagamento à rede conveniada.
Acórdão 3018/2020-TCU-Plenário	[Enunciado] A exigência de carta de solidariedade do fabricante, ainda que para fins de assinatura do contrato, por configurar restrição à competitividade, somente é admitida em casos excepcionais, quando for necessária à execução do objeto contratual, situação que deve ser adequadamente justificada nos autos do processo licitatório.
Acórdão 2920/2020-TCU-Plenário	[Enunciado] No modo de disputa aberto e fechado (art. 31, inciso II, do Decreto 10.024/2019), o pregoeiro deve desclassificar lances manifestamente inexequíveis durante a etapa aberta, uma vez que estes não podem servir de parâmetro à convocação de licitantes para a etapa fechada (art. 33, §§ 2º e 3º, do Decreto 10.024/2019), sob risco de prejuízo à competitividade do certame. [Voto] 3. A unidade técnica examinou percucientemente as informações prestadas pela [omissis], análise essa que acolho como razões de decidir. Uma vez que tal instrução encontra-se integralmente transcrita para o relatório precedente, abstenho-me de repetir todos os aspectos das questões analisadas, sem prejuízo dos destaques e comentários a seguir: a.1) a proposta inexequível apresentada pela empresa [omissis], que acabou parametrizando a convocação para a etapa seguinte e afastando algumas empresas, deveria ter sido desclassificada, pelo que a conduta de pregoeiro deve ser tida como inadequada. Não obstante, tal erro não deve ser considerado determinante, no caso, para que se decida pela anulação do certame, uma vez que as propostas apresentaram desconto razoável em relação ao valor estimado (maior que 12%) e que não há como afirmar que a presença de outras empresas teria redundado em preço menor ou em outra empresa vencedora, ou seja, não há certeza da ocorrência de prejuízo à administração ou a alguma empresa específica (§§ 4º a 6º da instrução, peça 17); b.1) o pregoeiro solicitou abertura de processo em separado para apurar a conduta da empresa [omissis], uma vez que sua insistência na apresentação de lances inexequíveis provocou o alijamento de outras empresas do certame, o que se encontra de acordo com a jurisprudência deste Tribunal (§§ 7º a 8º da instrução, peça 17) ; e
Acórdão 1168/2020-TCU-Plenário	1.7.1. à [omissis] sobre a seguinte impropriedade identificada no Pregão Eletrônico [omissis], para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes: 1.7.1.1. inoportuna profundidade na análise da proposta, quanto ao objeto, antes da fase competitiva, provocando a desclassificação indevida da licitante [omissis], sendo que o exame das propostas, nessa fase inicial, deve ser sumário e sintético, cabendo a desclassificação da proposta por desconformidade apenas em hipóteses grosseiras, em que o licitante oferece objeto de gênero distinto daquele previsto, deixando para após a fase de lances, nos termos do art. 4º, inciso XI, da Lei 10.520/2002, a análise mais detalhada da proposta, quanto ao objeto e valor, quando, inclusive, podem ser realizadas diligências para sanar dúvidas, a fim de verificar a real compatibilidade entre o bem ofertado pelo licitante e as exigências editalíssimas, em privilégio aos princípios da competitividade, do formalismo moderado e do interesse público e em consonância com a jurisprudência deste Tribunal (Acórdão 2154/2011-TCU-Plenário, Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues; Acórdão 2077/2017-TCU-Plenário, Ministro-Relator Augusto Sherman; e Acórdão 539/2007-TCU-Plenário, Ministro-Relator Marcos Bemquerer) .
Acórdão 906/2020-TCU-Plenário	[Enunciado] Divergências entre as planilhas de composição de custos e formação de preços da licitante e as da Administração, inclusive relativas a cotação de lucro zero ou negativo, não são, em princípio, motivo de desclassificação, devendo para tanto haver o exame da exequibilidade da proposta, uma vez que as planilhas possuem caráter subsidiário e instrumental. [Voto] 27. Sobre o tema, o TCU tem entendimento firme, reforçado no recente Acórdão 39/2020-TCU-Plenário, Ministra Relatora Ana Arraes, no sentido de que a planilha de preços tem caráter instrumental, sendo que eventual erro é de ampla e exclusiva responsabilidade do licitante, que deve arcar com os custos da execução contratual. No mesmo sentido, os Acórdão 963/2004-TCU-Plenário, Ministro-Relator Marcos Vinícius Vilaça; Acórdão 1179/2008-TCU-Plenário, Ministro-Relator Raimundo Carreiro; Acórdão 4621/2009-TCU-Segunda Câmara, Ministro-Relator Benjamin Zymler; Acórdão 2060/2009-TCU-Plenário, Ministro-Relator Benjamin Zymler; Acórdão 2562/2016-TCU-Plenário, Ministro-Relator Augusto Sherman.
Acórdão 674/2020-TCU-Plenário	[Enunciado] O juízo do pregoeiro acerca da aceitabilidade da proposta deve ser feito após a etapa competitiva do certame (fase de lances), devendo o licitante ser convocado para comprovar a exequibilidade da sua proposta antes de eventual desclassificação. Apenas em situações extremas, quando os lances ofertados configurarem preços simbólicos, irrisórios ou de valor zero, gerando presunção absoluta de inexequibilidade, admite-se a exclusão de lance durante a etapa competitiva do pregão.
Acórdão 370/2020-TCU-Plenário	[Enunciado] A mera existência de erro material ou de omissão na planilha de custos e de formação de preços da licitante não enseja, necessariamente, a desclassificação antecipada da sua proposta, devendo a Administração promover diligência junto ao interessado para a correção das falhas, sem permitir, contudo, a alteração do valor global originalmente proposto.
Acórdão 2239/2018-TCU-Plenário	9.3. dar ciência ao [omissis] que a desclassificação de proposta vantajosa à Administração por erro de baixa materialidade que possa ser sanado mediante diligência afronta o interesse público e contraria a ampla jurisprudência deste Tribunal de Contas da União;
Acórdão 1244/2018-TCU-Plenário	[Enunciado] Antes de ter sua proposta desclassificada por inexequibilidade, ao licitante deve ser franqueada oportunidade de defendê-la e demonstrar sua capacidade de bem executar os serviços, nos termos e condições exigidos pelo instrumento convocatório.
Acórdão 2362/2015-TCU-Plenário	9.1. recomendar, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso III, do RI/TCU, à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI/MP) que: […] 9.1.2. oriente as organizações do Sisp a adotarem medidas, devidamente previstas no Termo de referência, com objetivo de mitigar o risco de celebrar contratos com preço inexequível na contratação de serviços de desenvolvimento de software, a exemplo das seguintes: (seção 4.2) 9.1.2.1. com base em pesquisa de mercado, nas características próprias de suas contratações similares e nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, estabelecer patamar de preço abaixo do qual há presunção relativa de inexequibilidade, situação em que a licitante deverá demonstrar a exequibilidade do preço apresentado; 9.1.2.2. na avaliação de demonstração de exequibilidade de preço, pode-se exigir que a licitante apresente documentação que comprove a produtividade alegada e que tenha sido aferida em prestações de serviços anteriores, em condições semelhantes às da contratação pretendida, inclusive com os mesmos níveis de serviço; [Relatório] 4.2 Risco de execução inadequada do serviço devido a preço inexequível 91. Ao discutir a questão do preço contratado, constatou-se que esta é uma preocupação relevante dos gestores ao licitar desenvolvimento de software, senão a maior delas. Tal fato se deve a experiências com contratos, especialmente passados, em que se acredita que o valor ofertado pela empresa contratada se mostrou insuficiente para viabilizar a adequada prestação do serviço, dentro dos critérios de prazo e qualidade esperados pela contratante, ou seja, preço inexequível. […] 102. Entretanto, pelos depoimentos colhidos durante a execução desta auditoria, percebe-se que há dificuldade por parte dos gestores na definição de critérios objetivos para a aferição de preços inexequíveis no caso de contratação de serviços de desenvolvimento de software. 103. De fato, a regra do § 1º do art. 48 é aplicável, em princípio, somente no caso de obras e serviços de engenharia, não havendo regra explícita quando se trata de contratação de bens e outros serviços, que pode ser vista como uma lacuna no ordenamento jurídico. 104. Ainda em relação ao § 1º do art. 48, faz-se necessário ressaltar entendimento consolidado na Súmula-TCU 262: “O critério definido no art. 48, inciso II, § 1º, alíneas ‘a’ e ‘b’, da Lei nº 8.666/93 conduz a uma presunção relativa de inexequibilidade de preços, devendo a Administração dar à licitante a oportunidade de demonstrar a exequibilidade da sua proposta”. Ou seja, nesse caso haverá inversão do ônus da prova. […] 132. Em suma, pelo exposto quanto ao problema de preço inexequível na adoção da modalidade pregão, pode-se concluir que: 132.1. Este risco pode ser mitigado com o estabelecimento de patamar de preço relativo ao valor orçado pela Administração, abaixo do qual há presunção de inexequibilidade e, portanto, inverte-se o ônus da prova para o licitante. Este patamar deve ser devidamente justificado nos autos do processo licitatório e previsto no instrumento convocatório.
Acórdão 357/2015-TCU-Plenário	[Enunciado] Falhas formais, sanáveis durante o processo licitatório, não devem levar à desclassificação da licitante. No curso de procedimentos licitatórios, a Administração Pública deve pautar-se pelo princípio do formalismo moderado, que prescreve a adoção de formas simples e suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados, promovendo, assim, a prevalência do conteúdo sobre o formalismo extremo, respeitadas, ainda, as praxes essenciais à proteção das prerrogativas dos administrados.
Acórdão 3092/2014-TCU-Plenário	[Enunciado] A proposta de licitante com margem de lucro mínima ou sem margem de lucro não conduz, necessariamente, à inexequibilidade, pois tal fato depende da estratégia comercial da empresa. A desclassificação por inexequibilidade deve ser objetivamente demonstrada, a partir de critérios previamente publicados, após dar à licitante a oportunidade de demonstrar a exequibilidade de sua proposta.
Acórdão 1811/2014-TCU-Plenário	[Enunciado] Não restando configurada a lesão à obtenção da melhor proposta, não se configura a nulidade do ato. Erro no preenchimento da planilha de formação de preço do licitante não constitui motivo suficiente para a desclassificação da proposta, quando a planilha puder ser ajustada sem a necessidade de majoração do preço ofertado.
Acórdão 363/2007-TCU-Plenário	[Enunciado] A conciliação do disposto no § 3º do art. 44 com o do inciso X do art. 40 da Lei nº 8.666/1993, para serviços outros que não os de engenharia, tratados nos §§ 1º e 2º do art. 48 da referida Lei, impõe que a Administração não fixe limites mínimos absolutos de aceitabilidade de preços unitários, mas que faculte aos licitantes a oportunidade de justificar situação peculiar que lhes permita ofertar preços aparentemente inexequíveis ou de questionar os valores orçados pela Administração.
Pesquisa de Jurisprudência	Execute consulta na Jurisprudência Selecionada do TCU, por árvore de classificação. Selecione a área “Licitação”, e o tema “julgamento”. Execute consulta na Jurisprudência Selecionada do TCU, por árvore de classificação. Selecione a área “Licitação”, e pesquise pelo termo “inexequibilidade”.

Fonte: Elaboração própria com base na jurisprudência do TCU.

Quadro 239 – Riscos relacionados

Riscos

Entendimento de que a busca por resultado mais vantajoso para a Administração prevalece sobre o princípio básico de vinculação ao edital, levando à aceitação de proposta que esteja em desconformidade com o edital e à quebra da isonomia entre os participantes, com consequentes questionamentos, paralisação do certame e atraso do atendimento da necessidade da Administração.

Falta de capacidade técnica do agente ou dos membros da comissão de contratação, levando à desclassificação precipitada de proposta por erro sanável, com consequentes questionamentos, paralisação do certame e atraso do atendimento da necessidade da Administração.

Falta de capacidade técnica do agente ou dos membros da comissão de contratação, levando à desclassificação sumária de proposta sem realizar diligências para aferir a exequibilidade ou exigir do licitante que ela seja demonstrada, com consequente perda de oportunidade de obter resultado mais vantajoso para a Administração, ou questionamentos e paralisação do certame.

Deficiência na elaboração do orçamento estimado, levando à definição de preços de referência que não refletem os praticados no mercado, com consequente impossibilidade ou dificuldade de avaliar adequadamente a exequibilidade das propostas apresentadas pelos licitantes.

Aceitação de proposta com preços inexequíveis, levando o contratado a pleitear frequentes alterações contratuais para elevar a sua remuneração, com consequente aumento do custo da fiscalização do contrato para gerir os frequentes conflitos com o fornecedor.

Aceitação de proposta com preços inexequíveis, levando ao inadimplemento da obrigação pelo contratado ou à redução da qualidade do objeto a nível inferior ao contratado, com consequente não atendimento da necessidade da Administração.

Falha na análise das propostas apresentadas, levando à ausência de identificação de encargos tributários superdimensionados nas planilhas de preços, com consequente contratação por valores mais elevados.

Falha na análise das propostas apresentadas, levando à ausência de identificação de encargos tributários subdimensionados nas planilhas de preços, com consequente contratação por preços inexequíveis.

Licitante vencedora apresenta proposta com preços de alguns itens abaixo do mercado (subpreço) e de outros itens acima do mercado (sobrepreço), mas de forma que o valor global de sua proposta seja o menor, levando à contratação de proposta que não reflete a realidade dos preços de mercado (contendo “jogo de planilhas”), com consequente superfaturamento contratual (danos ao erário) em caso de utilização, mediante termo aditivo ao contrato, de quantidade maior dos itens com sobrepreço e/ou menor dos itens com subpreço.

Fonte: Elaboração própria; relatório do Acórdão 2362/2015-TCU-Plenário; Tribunal de Contas da União, 2014, item “Critérios de seleção do fornecedor”.

[1] IN – Seges/MGI 2/2023, art. 25; IN – Seges/ME 96/2022, art. 31, § 1º; IN – Seges/ME 73/2022, art. 29.

[2] Lei 14.133/2021, art. 12, inciso III c/c Decreto 11.246/2022, art. 14, inciso III, alínea “d”, e art. 17, inciso III; IN – Seges/ME 73/2022, art. 41; Lei 9.784/1999, art. 55.

[3] Lei 14.133/2021, art. 17, § 3º; art. 41, inciso II, e art. 42, § 1º.

[4] Lei 14.133/2021, art. 42, §§ 2º e 3º.

[5] Lei 14.133/2021, art. 41, inciso III.

[6] Lei 14.133/2021, art. 61, caput e § 1º; IN – Seges/ME 73/2022, art. 30, § 2º.

[7] Lei 14.133/2021, art. 59, incisos III, IV e § 2º.

[8] Lei 14.133/2021, art. 59, § 4º.

[9] Acórdão 2088/2024 – TCU – Segunda Câmara, item 9.3; Acórdão 465/2024-TCU-Plenário, item 9.3.

[10] Lei 14.133/2021, art. 59, inciso III e § 3º.

[11] IN – Seges/ME 73/2022, art. 34 e IN – Seges/MGI 2/2023, art. 29.

[12] IN – Seges/ME 96/2022, art. 39.

[13] IN – Seges/MGI 2/2023, art. 29, parágrafo único; IN – Seges/ME 96/2022, art. 39, parágrafo único, e IN – Seges/ME 73/2022, art. 34, parágrafo único.

[14] Relatório do Acórdão 325/2007, item 9.6; voto do Acórdão 3092/2014, parágrafo 18, ambos do Plenário do TCU.

[15] hipótese prevista no inciso III do art. 75 da Lei 14.133/2021.