4.3. Termo de referência (TR)

O termo de referência é o documento produzido na fase de planejamento de contratações de bens e serviços[1], a fim de especificar o objeto escolhido para o atendimento da necessidade da Administração. Aplica-se inclusive no caso de contratações diretas[2].

Esse documento deve ser fundamentado em estudo técnico preliminar que tenha concluído pela viabilidade da contratação.

O TR deve contemplar os seguintes parâmetros e elementos descritivos[3]:

definição do objeto, incluídos sua natureza, os quantitativos, o prazo do contrato e, se for o caso, a possibilidade de sua prorrogação;
fundamentação da contratação, que consiste na referência aos estudos técnicos preliminares correspondentes ou, quando não for possível divulgar esses estudos, no extrato das partes que não contiverem informações sigilosas;
descrição da solução como um todo, considerado todo o ciclo de vida do objeto;
requisitos da contratação;
modelo de execução do objeto, que consiste na definição de como o contrato deverá produzir os resultados pretendidos desde o seu início até o seu encerramento;
modelo de gestão do contrato, que descreve como a execução do objeto será acompanhada e fiscalizada pelo órgão ou entidade;
critérios de medição e de pagamento;
forma e critérios de seleção do fornecedor;
estimativas do valor da contratação, acompanhadas dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, com os parâmetros utilizados para a obtenção dos preços e para os respectivos cálculos, que devem constar de documento separado e classificado. Se optar pelo sigilo, a Administração deve apresentar as justificativas sobre o momento de divulgação do orçamento[4];
adequação orçamentária.

É importante lembrar que a Lei 14.133/2021 estabeleceu que os órgãos da Administração com competências regulamentares relativas às atividades de administração de materiais, de obras e serviços e de licitações e contratos devem instituir modelos de minutas de editais, de termos de referência, de contratos padronizados e de outros documentos[5].

Isso deve ser feito com o auxílio dos órgãos de assessoramento jurídico e de controle interno, sendo admitida a adoção das minutas do Poder Executivo federal por todos os entes federativos. A não utilização dos modelos de minutas deve ser justificada por escrito e anexada ao respectivo processo licitatório.

As organizações da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo devem confeccionar o TR no Sistema TR Digital, no Portal de Compras do Governo Federal[6].

Cabe esclarecer que, enquanto o ETP se caracteriza por ser um instrumento de planejamento preliminar, por meio do qual são avaliadas determinadas soluções para atendimento de uma necessidade da Administração, concluindo se a contratação será ou não viável, o TR é o planejamento definitivo, para especificação e detalhamento da solução escolhida.

Portanto, apesar de haver pontos em comum entre esses dois instrumentos, eles não se confundem. Os requisitos e estimativas da solução estudada e escolhida no ETP são refinados (ou retificados e complementados) no TR, que conterá informações mais exatas e atualizadas. Além disso, o TR esclarece como o futuro contrato será executado e fiscalizado, apresenta os critérios para recebimento provisório e definitivo do bem ou serviço prestado, define a forma e critérios para seleção do fornecedor, e indica os recursos orçamentários para a contratação. Ou seja, no TR pode haver o refinamento de itens do ETP e há a elaboração de novos elementos que não constam do ETP.

Além disso, devido ao parcelamento do objeto, uma solução prevista em um ETP pode resultar em várias contratações de objetos distintos, que, em conjunto, formarão a solução indicada. Assim, um ETP pode resultar na elaboração de mais de um termo de referência[7].

A competência para elaboração do termo de referência é da equipe de planejamento da contratação[8], composta pela área requisitante, pela área administrativa e por áreas específicas como a de TI, no caso de contratações de objetos dessa natureza.

Apesar de a área administrativa poder contribuir com conhecimentos específicos sobre a forma de condução do certame, é a área requisitante e a área especializada que detêm o conhecimento mais aprofundado acerca do objeto e das especificações necessárias para atendimento da demanda da Administração.

O termo de referência deve ser divulgado no Portal Nacional de Compras Públicas[9].

Por fim, vale mencionar que, para a Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo, a IN – Seges/ME 81/2022, art. 11, estabelece que a elaboração do TR é “dispensada na hipótese do inciso III do art. 75 da Lei 14.133/2021, nas adesões a atas de registro de preços e nos casos de prorrogações dos contratos de serviços e fornecimentos contínuos.

Quadro 132 – Referências normativas para o TR

Normativos	Dispositivos
Lei 14.133/2021	Art. 6º […] XXIII – termo de referência: documento necessário para a contratação de bens e serviços, que deve conter os seguintes parâmetros e elementos descritivos: a) definição do objeto, incluídos sua natureza, os quantitativos, o prazo do contrato e, se for o caso, a possibilidade de sua prorrogação; b) fundamentação da contratação, que consiste na referência aos estudos técnicos preliminares correspondentes ou, quando não for possível divulgar esses estudos, no extrato das partes que não contiverem informações sigilosas; c) descrição da solução como um todo, considerado todo o ciclo de vida do objeto; d) requisitos da contratação; e) modelo de execução do objeto, que consiste na definição de como o contrato deverá produzir os resultados pretendidos desde o seu início até o seu encerramento; f) modelo de gestão do contrato, que descreve como a execução do objeto será acompanhada e fiscalizada pelo órgão ou entidade; g) critérios de medição e de pagamento; h) forma e critérios de seleção do fornecedor; i) estimativas do valor da contratação, acompanhadas dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, com os parâmetros utilizados para a obtenção dos preços e para os respectivos cálculos, que devem constar de documento separado e classificado; j) adequação orçamentária; […] Art. 19. Os órgãos da Administração com competências regulamentares relativas às atividades de administração de materiais, de obras e serviços e de licitações e contratos deverão: […] IV – instituir, com auxílio dos órgãos de assessoramento jurídico e de controle interno, modelos de minutas de editais, de termos de referência, de contratos padronizados e de outros documentos, admitida a adoção das minutas do Poder Executivo federal por todos os entes federativos; […] § 2º A não utilização do catálogo eletrônico de padronização de que trata o inciso II do caput ou dos modelos de minutas de que trata o inciso IV do caput deste artigo deverá ser justificada por escrito e anexada ao respectivo processo licitatório. […] Art. 40. O planejamento de compras deverá considerar a expectativa de consumo anual e observar o seguinte: […] § 1º O termo de referência deverá conter os elementos previstos no inciso XXIII do caput do art. 6º desta Lei, além das seguintes informações: I – especificação do produto, preferencialmente conforme catálogo eletrônico de padronização, observados os requisitos de qualidade, rendimento, compatibilidade, durabilidade e segurança; II – indicação dos locais de entrega dos produtos e das regras para recebimentos provisório e definitivo, quando for o caso; III – especificação da garantia exigida e das condições de manutenção e assistência técnica, quando for o caso. […] Art. 72. O processo de contratação direta, que compreende os casos de inexigibilidade e de dispensa de licitação, deverá ser instruído com os seguintes documentos: I – documento de formalização de demanda e, se for o caso, estudo técnico preliminar, análise de riscos, termo de referência, projeto básico ou projeto executivo;
IN – SGD/ME 94/2022	Art. 9º A fase de Planejamento da Contratação consiste nas seguintes etapas: I – instituição da Equipe de Planejamento da Contratação; II – elaboração do Estudo Técnico Preliminar da Contratação; e III – elaboração do Termo de referência. […] Art. 12. O Termo de referência será elaborado pela Equipe de Planejamento da Contratação a partir do Estudo Técnico Preliminar da Contratação, incluindo, no mínimo, as seguintes informações: I – definição do objeto da contratação, conforme art. 13; II – código(s) do Catálogo de Materiais – Catmat ou do Catálogo de Serviços – Catser relacionado(s) a cada item da contratação, disponíveis no Portal de Compras do Governo federal; III – descrição da solução de TIC, conforme art. 14; IV – justificativa para contratação da solução, conforme art. 15; V – especificação dos requisitos da contratação, conforme art. 16; VI – definição das responsabilidades da contratante, do contratado e do órgão gerenciador da Ata de Registro de Preços, quando aplicável, conforme art. 17; VII – Modelo de Execução e Gestão do Contrato, conforme arts. 18 e 19; VIII – estimativas de preços da contratação, conforme art. 20; IX – adequação orçamentária e cronograma físico-financeiro, conforme art. 21; […] X – regime de execução do contrato, conforme art. 22; XI – critérios técnicos para seleção do fornecedor, conforme art. 23; e XII – índice de correção monetária, quando for o caso, conforme art. 24.
IN – Seges/ME 96/2022	Art. 1º Esta Instrução Normativa dispõe sobre a licitação pelo critério de julgamento por maior retorno econômico, na forma eletrônica, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. […] Termo de referência Art. 14. O termo de referência deverá prover todos os dados e as informações necessários e suficientes para que os licitantes possam elaborar suas propostas de trabalho e de preço, observado o disposto nos arts. 24 e 25.
IN – Seges/ME 81/2022	Art. 1º Esta Instrução Normativa dispõe sobre a elaboração do Termo de referência – TR, para a aquisição de bens e a contratação de serviços, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, e sobre o Sistema TR digital. […] Art. 9º Deverão ser registrados no Sistema TR Digital os seguintes parâmetros e elementos descritivos: I – definição do objeto, incluídos: a) sua natureza, os quantitativos, o prazo do contrato e, se for o caso, a possibilidade de sua prorrogação; b) a especificação do bem ou do serviço, preferencialmente conforme catálogo eletrônico de padronização de que trata a Portaria nº 938, de 2 de fevereiro de 2022, observados os requisitos de qualidade, rendimento, compatibilidade, durabilidade e segurança; c) a indicação dos locais de entrega dos produtos e das regras para recebimentos provisório e definitivo, quando for o caso; d) a especificação da garantia exigida e das condições de manutenção e assistência técnica, quando for o caso; II – fundamentação da contratação, que consiste na referência aos estudos técnicos preliminares correspondentes, quando elaborados, ou, quando não for possível divulgar esses estudos, no extrato das partes que não contiverem informações sigilosas; III – descrição da solução como um todo, considerado todo o ciclo de vida do objeto, com preferência a arranjos inovadores em sede de economia circular; IV – requisitos da contratação; V – modelo de execução do objeto, que consiste na definição de como o contrato deverá produzir os resultados pretendidos desde o seu início até o seu encerramento; VI – modelo de gestão do contrato, que descreve como a execução do objeto será acompanhada e fiscalizada pelo órgão ou entidade; VII – critérios de medição e de pagamento; VIII – forma e critérios de seleção do fornecedor, optando-se pelo critério de julgamento de técnica e preço, conforme o disposto no § 1º do art. 36 da Lei nº 14.133, de 2021, sempre que a avaliação e a ponderação da qualidade técnica das propostas que superarem os requisitos mínimos estabelecidos no edital forem relevantes aos fins pretendidos pela Administração; IX – estimativas do valor da contratação, nos termos da Instrução Normativa nº 65, de 7 de julho de 2021, acompanhadas dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, com os parâmetros utilizados para a obtenção dos preços e para os respectivos cálculos, que devem constar de documento separado e classificado; e X – adequação orçamentária, quando não se tratar de sistema de registro de preços. § 1º Na hipótese de o processo de contratação não dispor de estudo técnico preliminar, com base no art. 14 da Instrução Normativa nº 58, de 8 de agosto de 2022: I – a fundamentação da contratação, conforme disposto no inciso II do caput, consistirá em justificativa de mérito para a contratação e do quantitativo pleiteado; II – o TR deverá apresentar demonstrativo da previsão da contratação no Plano de Contratações Anual, de modo a indicar o seu alinhamento com os instrumentos de planejamento do órgão ou entidade. § 2º O Sistema TR Digital contemplará os modelos de TR instituídos pela Secretaria de Gestão da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia, com auxílio dos órgãos de assessoramento jurídico, que conterão os elementos previstos no caput e deverão ser utilizados pelos órgãos e entidades. § 3º A não utilização dos modelos de que trata o § 2º, deverá ser justificada por escrito e anexada ao respectivo processo de contratação, em atenção ao § 2º do art. 19 da Lei nº 14.133, de 2021. […] Art. 11. A elaboração do TR é dispensada na hipótese do inciso III do art. 75 da Lei nº 14.133, de 2021, nas adesões a atas de registro de preços e nos casos de prorrogações dos contratos de serviços e fornecimentos contínuos. Parágrafo único. Nas adesões a atas de registro de preços de que trata o caput, o estudo técnico preliminar deverá conter as informações que bem caracterizam a contratação, tais como o quantitativo demandado e o local de entrega do bem ou de prestação do serviço.
IN – Seges/ME 67/2021	Art. 5º O procedimento de dispensa de licitação, na forma eletrônica, será instruído com os seguintes documentos, no mínimo: I – documento de formalização de demanda e, se for o caso, estudo técnico preliminar, análise de riscos, termo de referência, projeto básico ou projeto executivo;
IN – Seges/MP 5/2017	Art. 20. O Planejamento da Contratação, para cada serviço a ser contratado, consistirá nas seguintes etapas: I – Estudos Preliminares; II – Gerenciamento de Riscos; e III – Termo de referência ou Projeto básico. […] Art. 29. Devem ser utilizados os modelos de minutas padronizados de Termos de Referência e Projetos Básicos da Advocacia-Geral União, observadas as diretrizes dispostas no Anexo V, bem como os Cadernos de Logística expedidos pela Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, no que couber. […] Art. 30. O Termo de referência ou Projeto básico deve conter, no mínimo, o seguinte conteúdo: I – declaração do objeto; II – fundamentação da contratação; III – descrição da solução como um todo; IV – requisitos da contratação; V – modelo de execução do objeto; VI – modelo de gestão do contrato; VII – critérios de medição e pagamento; VIII – forma de seleção do fornecedor; IX – critérios de seleção do fornecedor; X – estimativas detalhadas dos preços, com ampla pesquisa de mercado nos termos da Instrução Normativa nº 5, de 27 de junho de 2014; e XI – adequação orçamentária. § 1º Nas contratações que utilizem especificações padronizadas, em atenção ao § 4º do art. 20, o responsável pela elaboração do Termo de referência ou Projeto básico produzirá somente os itens que não forem estabelecidos como padrão. § 2º Os documentos que compõem a fase de Planejamento da Contratação serão parte integrante do processo administrativo da licitação.
Enunciado – CJF 31/2023	Como boa prática, o órgão deve definir modelos de Estudos Técnicos Preliminares (ETP) e Termos de Referência (TR) para órgãos ou entidades, com o objetivo de estabelecer a utilização de documentação padronizada e aumentar a eficiência nas aquisições/contratações, em especial em compras compartilhadas.
Portaria – TCU 121/2023	Art. 3º A fase preparatória do processo de contratação é caracterizada pelo planejamento, que deverá compatibilizar-se com o PCA e, em regra, será composta por duas etapas: I – elaboração de estudo técnico preliminar; e II – elaboração de termo de referência, anteprojeto ou projeto básico e projeto executivo, conforme o caso.
Ato da Diretoria -Geral do Senado Federal 14/2022	Estabelece, no âmbito do Senado Federal, disposições regulamentares acerca das atribuições e procedimentos de licitações e contratos administrativos. […] Art. 16. O Órgão Técnico, após obter o valor estimado da contratação, concluir a elaboração do Termo de Referência ou Projeto Básico e, quando couber, atualizar o Mapa de Riscos, deverá enviar os autos à SADCON para que seja realizada a verificação preliminar do processo. § 1º O processo que será enviado pelo Órgão Técnico à SADCON para verificação preliminar deverá conter, no mínimo, a documentação básica para instrução da contratação, composta pelos seguintes documentos: I – Documento de Formalização de Demanda; II – Estudo Técnico Preliminar, observado o disposto no Anexo II deste Ato; III – Termo de Referência ou Projeto Básico, observado o disposto no Anexo III deste Ato; IV – documentos utilizados para obtenção do valor estimado, conforme as regras estabelecidas no art. 14 deste Ato; V – Mapa de Riscos, quando couber.
Portaria – CD 164/2022	Dispõe sobre a obrigatoriedade de inclusão de Estudo Técnico Preliminar e de Termo de Referência em todos os processos administrativos destinados à aquisição de bens e contratação de serviços no âmbito da Câmara dos Deputados e dá outras providências.

Fonte: Elaboração própria com base nas normas consultadas.

Quadro 133 – Jurisprudência do TCU

Acórdãos	Dispositivos
Acórdão 2274/2020-TCU-Plenário	9.4. dar ciência ao [omissis], com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução – TCU 315/2020, sobre as seguintes impropriedades/falhas […]: […] 9.4.3. lacunas no Termo de referência quanto à definição do objeto contratual e dos métodos para a sua execução, dada a indefinição da melhor solução para o controle da execução do objeto, se por meio do uso de cartão magnético/eletrônico ou autorização por meio de “sistema da Fiscalização” (item 1 do Capítulo VI, do referido instrumento), uma vez que cada uma dessas alternativas pode ser utilizada, sendo que não foram estabelecidos critérios para a escolha de cada uma delas, opção essa que deve considerar que o uso de cartão magnético tem custo associado, o qual deve ser aferido para que seja possível avaliar a sua pertinência frente à materialidade da contratação e aos impactos no orçamento estimativo e na competitividade do certame, entre outros exames, em desacordo com o art. 3º, inciso XI, alínea “a”, do Decreto 10.024, de 20/9/2019.
Acórdão 1332/2020-TCU-Plenário	9.2. Recomendar ao [omissis], com fundamento no art. 250, III, do RITCU, ante a relevância social dos serviços de transporte escolar, que: […] 9.2.12. regulamente, no âmbito de suas competências, requisitos a serem observados na elaboração de editais e termos de referência de licitações para contratação de serviços com recursos do Pnate e, de maneira colaborativa, com outras fonte[s] aplicadas no transporte escolar, fixando, entre outros, escolha da modalidade apropriada de licitação; critérios para definição, descrição e individualização do objeto de contratação; realização de estimativa de preços; previsão e limites para a subcontratação, quando cabível (parágrafos 216 do relatório; Área 3, achados A.17.1, A.17.2, A.17.3);
Acórdão 434/2016-TCU-Plenário	[Voto] 10. O termo de referência deficiente, sem detalhamento dos serviços a serem prestados e a sua forma de medição (irregularidade descrita na alínea ‘a’), propiciou que se pagasse mensalmente à contratada um valor fixo de R$ […] pela manutenção de equipamentos, quer tenha havido apenas um conserto/manutenção simples, quer tenha havido vários e complexos. […] Diferentemente do que afirmou o responsável, não é possível sustentar que o termo de referência estava suficientemente especificado se não havia uma estimativa de quais serviços seriam prestados mensalmente e em quais equipamentos. O termo não esclareceu qual seria a periodicidade da manutenção preventiva dos aparelhos, nem estabeleceu, para os casos de manutenção corretiva, as expectativas de conserto. A previsão genérica de que a manutenção seria feita em todos os aparelhos e o estabelecimento de um valor fixo mensal para remunerar esses serviços não atende aos arts. 3º, II, da Lei 10.520/2002 e 9º, I, do Decreto 5.450/2005.
Acórdão 897/2010-TCU-Plenário	[Voto] 25. Esta Corte possui entendimento de que a viabilidade econômica da contratação, instruída no Projeto básico ou termo de referência, deve estar fundamentada de forma abrangente por estudos técnicos preliminares atualizados (Acórdãos Plenários ns. 481/2007, 1.273/2007, 397/2008 e 1.568/2008).
Acórdão 531/2007-TCU-Plenário	[Enunciado] O objeto da licitação deve ser definido de forma precisa, suficiente e clara, não se admitindo discrepância entre os termos do edital, do termo de referência e da minuta de contrato, sob pena de comprometer o caráter competitivo do certame.
Pesquisa de Jurisprudência	Execute consulta na Jurisprudência selecionada do TCU: “termo de referência”, filtre pela área “licitação”.

Fonte: Elaboração própria com base na jurisprudência do TCU.

Quadro 134 – Riscos relacionados[10]

Riscos

Termo de referência incompleto ou inconsistente, cujo conteúdo não esclarece precisamente o que se pretende contratar, tampouco as condições de execução e de gestão do contrato, levando ao recebimento de propostas de soluções que não sejam adequadas ao atendimento da necessidade que originou a contratação, com consequente desclassificação de propostas e fracasso da licitação, ou contratação de solução que não atende à demanda da Administração.

Termo de referência com requisitos direcionados a fornecedor específico devido a exigências de caráter técnico ou de habilitação restritivos, levando à contratação mais dispendiosa aos cofres públicos, ou à licitação deserta, ou à decisão equivocada pela contratação direta por inexigibilidade, ou à interrupção do processo de contratação (p. ex., por mandado de segurança ou determinação dos órgãos de controle).

Termo de referência que não reflita as soluções comercializadas no nicho de mercado ou os preços praticados por esse nicho, levando à licitação deserta, ou à contratação com preços inexequíveis de soluções obsoletas ou próximas da obsolescência, com consequente não atendimento da necessidade da Administração e desperdício de recursos.

Termo de referência não fundamentado em estudo técnico preliminar (sem haver, portanto, prévia análise da necessidade a ser atendida, tampouco o dimensionamento da alternativa de solução viável e mais vantajosa para o atendimento dessa necessidade, bem como conclusão a respeito da análise de viabilidade da contratação), levando à contratação de solução inadequada, desnecessária, com requisitos excessivos, ou que não seja a melhor alternativa viável para o atendimento da necessidade da Administração.

Não utilização de minutas de TR padronizadas ou da opção de contratações compartilhadas (centrais de compras, contratações via SRP, negociações centralizadas), levando à multiplicidade de esforços para realizar contratações semelhantes, com o consequente desperdício de recursos humanos e materiais e repetição de erros.

Utilização de minutas de TR padronizadas para contratações peculiares, sem adequar o TR às especificidades do objeto, levando a falhas ou omissões na definição do objeto e das condições contratuais, e interpretações diversas das pretendidas pela Administração, com os consequentes atrasos e falhas na execução do certame, ou contratação de objeto que não atenda à necessidade da Administração.

Fonte: Adaptado de Tribunal de Contas da União, 2014, item “Termo de referência ou projeto básico”.

Quadro 135 – Modelos

Assunto	Modelo disponibilizados por OGS ou por órgãos de controle	OGS
Diretrizes para elaboração de TR	Módulo TR digital do Sistema Compras do Governo Federal Instrumento de Padronização dos Procedimentos de Contratação (Advocacia-Geral da União; Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos em Serviços Públicos, 2023b) Vídeo explicativo TR digital IN – Seges/MP 5/2017, anexo V	AGU, MGI
Diretrizes para elaboração de TR	Guia de Contratações de TIC do Poder Judiciário (anexo à Resolução – CNJ 468/2022)	CNJ
Minutas padronizadas	Modelos da Lei 14.133/21 (Advocacia-Geral da União; Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos em Serviços Públicos, 2023) Modelos da Lei 14.133/2021 para bens e serviços de TIC	AGU, MGI
Minutas padronizadas	TR para contratações de TI (Ministério da Economia, 2020b)	ME

Fonte: Elaboração própria.

[1] Para obras, elabora-se anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo. Para os serviços de engenharia, elabora-se projeto básico ou TR, no caso de serviços comuns.

[2] Lei 14.133/2021, art. 72, inciso I.

[3] Lei 14.133/2021, art. 6º, inciso XXIII.

[4] Lei 14.133/2021, art. 18, inciso XI.

[5] Lei 14.133/2021, art. 19, inciso IV e § 2º.

[6] IN – Seges/ME 81/2022, art. 4º.

[7] Tribunal de Contas da União, 2012, p. 57.

[8] IN – SGD/ME 94/2022, art. 2º, inciso IV, e art. 12.

[9] Lei 14.133/2021, art. 174, inciso I, e § 2º, inciso III, IN – Seges/ME 81/2022, art. 12.

[10] Nos itens seguintes serão apresentados riscos que poderão ser tratados na elaboração de cada elemento do TR.