4.3.1. Definição do objeto

Trata-se de definir, de forma concisa, clara e precisa, o objeto que se pretende contratar, “incluídos sua natureza, os quantitativos, o prazo do contrato e, se for o caso, a possibilidade de sua prorrogação”[1]. A falta de uma caracterização adequada do objeto pode resultar na nulidade do contrato[2].

É importante observar se o objeto a ser contratado está cadastrado no catálogo eletrônico de padronização, disponível no Portal Nacional de Compras Públicas. A não utilização do catálogo eletrônico de padronização deverá ser justificada por escrito e anexada ao respectivo processo licitatório[3].

A definição não deve contemplar especificações excessivas, desnecessárias ou irrelevantes, sob risco de frustrar ou limitar indevidamente o caráter competitivo da licitação, podendo até direcionar a licitação para fornecedor específico.

Eventual indicação de marca deve estar formalmente justificada e enquadrada nas hipóteses admitidas nas alíneas do inciso I do art. 41 da Lei 14.133/2021.

A vedação de determinada marca ou produto deve estar fundamentada em processo administrativo que tenha comprovado que os produtos adquiridos ou utilizados anteriormente pela Administração não atendem a requisitos indispensáveis ao pleno adimplemento da obrigação contratual[4].

A equipe de planejamento (ou as áreas requisitante e técnica) deve indicar se a contratação tem por objeto compra ou locação de bens, ou prestação de serviço[5]; se será contínuo ou não contínuo[6]; além de caracterizar o objeto como comum ou especial[7]. É necessário ainda informar que a adjudicação será por grupos, itens ou lotes.

No caso de prestação de serviços, é necessário informar se haverá dedicação exclusiva de mão de obra ou predominância de mão de obra[8], com ou sem fornecimento de materiais e equipamentos.

No que tange aos quantitativos[9], devem ser calculados em função do consumo e utilização prováveis[10]. Baseiam-se na estimativa de quantidades realizada no ETP[11], mas comumente ajustada quando da elaboração do TR, para que fique mais exata e reflita eventuais alterações nos requisitos do objeto. No caso de obras, as quantidades devem ser dimensionadas no projeto básico. Todos os serviços e insumos aplicáveis devem ser apropriadamente avaliados.

Vale ressaltar que a Lei 14.133/2021 também trata das definições de quantidades em contratações pelo Sistema de Registro de Preços[12]. Adicionalmente, o art. 10 da IN – Seges/ME 65/2021, que dispõe sobre a pesquisa de preços no âmbito da Lei 14.133/2021, estabelece a divulgação do detalhamento dos quantitativos e das demais informações necessárias para a elaboração das propostas.

O prazo de duração do contrato (que não se confunde com o prazo de execução do objeto) deve considerar o período necessário para o cumprimento das obrigações contratuais de ambas as partes, desde a assinatura do contrato até o recebimento definitivo do objeto e o pagamento.

Além da vigência, deve ser informado se haverá ou não a possibilidade de prorrogação do contrato. Recomenda-se, por oportuno, a Leitura do item 5.11.5 deste manual.

Quadro 136 – Referências normativas para a definição do objeto

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Normativos	Dispositivos
Lei 14.133/2021	Art. 6º Para os fins desta Lei, consideram-se: […] XXIII – termo de referência: documento necessário para a contratação de bens e serviços, que deve conter os seguintes parâmetros e elementos descritivos: a) definição do objeto, incluídos sua natureza, os quantitativos, o prazo do contrato e, se for o caso, a possibilidade de sua prorrogação; […] Art. 18. A fase preparatória do processo licitatório é caracterizada pelo planejamento […], bem como abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação, compreendidos: […] II – a definição do objeto para o atendimento da necessidade, por meio de termo de referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo, conforme o caso; […] § 1º O estudo técnico preliminar a que se refere o inciso I do caput deste artigo deverá evidenciar o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação, e conterá os seguintes elementos: […] IV – estimativas das quantidades para a contratação, acompanhadas das memórias de cálculo e dos documentos que lhes dão suporte, que considerem interdependências com outras contratações, de modo a possibilitar economia de escala; Art. 40. O planejamento de compras deverá considerar a expectativa de consumo anual e observar o seguinte: […] § 1º O termo de referência deverá conter os elementos previstos no inciso XXIII do caput do art. 6º desta Lei, além das seguintes informações: I – especificação do produto, preferencialmente conforme catálogo eletrônico de padronização, observados os requisitos de qualidade, rendimento, compatibilidade, durabilidade e segurança; […] Art. 41. No caso de licitação que envolva o fornecimento de bens, a Administração poderá excepcionalmente: I – indicar uma ou mais marcas ou modelos, desde que formalmente justificado, nas seguintes hipóteses: a) em decorrência da necessidade de padronização do objeto; b) em decorrência da necessidade de manter a compatibilidade com plataformas e padrões já adotados pela Administração; c) quando determinada marca ou modelo comercializados por mais de um fornecedor forem os únicos capazes de atender às necessidades do contratante; d) quando a descrição do objeto a ser licitado puder ser mais bem compreendida pela identificação de determinada marca ou determinado modelo aptos a servir apenas como referência; II – exigir amostra ou prova de conceito do bem no procedimento de pré-qualificação permanente, na fase de julgamento das propostas ou de lances, ou no período de vigência do contrato ou da ata de registro de preços, desde que previsto no edital da licitação e justificada a necessidade de sua apresentação; III – vedar a contratação de marca ou produto, quando, mediante processo administrativo, restar comprovado que produtos adquiridos e utilizados anteriormente pela Administração não atendem a requisitos indispensáveis ao pleno adimplemento da obrigação contratual; IV – solicitar, motivadamente, carta de solidariedade emitida pelo fabricante, que assegure a execução do contrato, no caso de licitante revendedor ou distribuidor. Parágrafo único. A exigência prevista no inciso II do caput deste artigo restringir-se-á ao licitante provisoriamente vencedor quando realizada na fase de julgamento das propostas ou de lances. […] Art. 82. O edital de licitação para registro de preços observará as regras gerais desta Lei e deverá dispor sobre: I – as especificidades da licitação e de seu objeto, inclusive a quantidade máxima de cada item que poderá ser adquirida; […] Art. 111. Na contratação que previr a conclusão de escopo predefinido, o prazo de vigência será automaticamente prorrogado quando seu objeto não for concluído no período firmado no contrato. Parágrafo único. Quando a não conclusão decorrer de culpa do contratado: I – o contratado será constituído em mora, aplicáveis a ele as respectivas sanções administrativas; II – a Administração poderá optar pela extinção do contrato e, nesse caso, adotará as medidas admitidas em lei para a continuidade da execução contratual. […] Art. 150. Nenhuma contratação será feita sem a caracterização adequada de seu objeto e sem a indicação dos créditos orçamentários para pagamento das parcelas contratuais vincendas no exercício em que for realizada a contratação, sob pena de nulidade do ato e de responsabilização de quem lhe tiver dado causa.
Decreto 9.507/2018	Art. 6º Para a execução indireta de serviços, no âmbito dos órgãos e das entidades de que trata o art. 1º, as contratações deverão ser precedidas de planejamento e o objeto será definido de forma precisa no instrumento convocatório, no projeto básico ou no termo de referência e no contrato como exclusivamente de prestação de serviços.
IN – SGD/ME 94/2022	Art. 12. O Termo de referência ou Projeto básico será elaborado pela Equipe de Planejamento da Contratação a partir do Estudo Técnico Preliminar da Contratação, incluindo, no mínimo, as seguintes informações: I – definição do objeto da contratação, conforme art. 13; […] Art. 13. A definição do objeto da contratação deverá ser precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem ou frustrem a competição ou a realização do fornecimento da solução, e deverá conter a indicação do prazo de duração do contrato e, se for o caso, a possibilidade de sua prorrogação. […] § 1º O prazo de duração dos contratos deverá observar os limites estabelecidos nos arts. 105 a 114 da Lei nº 14.133, de 2021. § 2º O contrato que previr a operação continuada de sistemas estruturantes de tecnologia da informação, nos termos do inciso XXXI do art. 2º desta Instrução Normativa, poderá ter vigência máxima de 15 (quinze) anos.
IN – Seges/ME 81/2022	Art. 9º Deverão ser registrados no Sistema TR Digital os seguintes parâmetros e elementos descritivos: I – definição do objeto, incluídos: a) sua natureza, os quantitativos, o prazo do contrato e, se for o caso, a possibilidade de sua prorrogação; b) a especificação do bem ou do serviço, preferencialmente conforme catálogo eletrônico de padronização de que trata a Portaria nº 938, de 2 de fevereiro de 2022, observados os requisitos de qualidade, rendimento, compatibilidade, durabilidade e segurança; c) a indicação dos locais de entrega dos produtos e das regras para recebimentos provisório e definitivo, quando for o caso; d) a especificação da garantia exigida e das condições de manutenção e assistência técnica, quando for o caso;
IN – Seges/MP 5/2017	Art. 30. O Termo de referência ou Projeto básico deve conter, no mínimo, o seguinte conteúdo: I – declaração do objeto; […] ANEXO V DIRETRIZES PARA ELABORAÇÃO DO PROJETO BÁSICO (PB) OU TERMO DE REFERÊNCIA (TR) 2. São diretrizes específicas a cada elemento do Termo de referência ou Projeto básico: 2.1 Declaração do Objeto: a) Fazer descrição sucinta, com os três elementos essenciais que compõem o núcleo do objeto, que é imutável: a.1. declaração da natureza do objeto; a.2. quantitativos; e a.3. prazo do contrato, incluindo a possibilidade de prorrogação do contrato, se for o caso. b) Indicar o código do item a ser contratado em conformidade com o Catálogo de Serviços (Catser) do Sistema de Serviços Gerais (Sisg).
Enunciado – CJF 49/2023	Constitui boa prática da Administração a indicação do código mais específico do CATMAT/CATSER (Catálogo de Materiais e Serviços do SIASG) no Termo de Referência ou Projeto Básico, para cadastro de objeto da aquisição ou contratação da licitação no portal de compras.

Fonte: Elaboração própria com base nas normas consultadas.

Quadro 137 – Jurisprudência do TCU

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Acórdãos	Dispositivos
Súmula – TCU 261	Em licitações de obras e serviços de engenharia, é necessária a elaboração de projeto básico adequado e atualizado, assim considerado aquele aprovado com todos os elementos descritos no art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, constituindo prática ilegal a revisão de projeto básico ou a elaboração de projeto executivo que transfigurem o objeto originalmente contratado em outro de natureza e propósito diversos.
Súmula – TCU 177	A definição precisa e suficiente do objeto licitado constitui regra indispensável da competição, até mesmo como pressuposto do postulado de igualdade entre os licitantes, do qual é subsidiário o princípio da publicidade, que envolve o conhecimento, pelos concorrentes potenciais das condições básicas da licitação, constituindo, na hipótese particular da licitação para compra, a quantidade demandada uma das especificações mínimas e essenciais à definição do objeto do pregão.
Acórdão 728/2024- TCU – Plenário	c) dar ciência à [omissis], com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução – TCU 315/2020, sobre as seguintes impropriedades/falhas, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes: c.1) especificação de marcas nos editais do PE 82/2023 e PE 38/2022 sem a justificativa adequada, na medida em que a fundamentação deve ir além da mera conveniência operacional, mas baseada em estudos que evidenciem a vantagem econômica e/ou a indispensabilidade dessas escolhas para o atendimento das necessidades reais da instituição, de forma a justificar a limitação imposta à competitividade e garantir o atendimento ao interesse público, em afronta aos princípios fundamentais de isonomia, competitividade e da busca da proposta mais vantajosa nas licitações públicas previstos no art. 5º da Lei 14.133/2021 e art. 3º da Lei 8.666/1993, além de contrariar o art. 41, inc. I, da Lei 14.133/2021 e o art. 15, § 7º, inc. I, da Lei 8.666/1993, bem como a jurisprudência do TCU, a exemplo dos Acórdão 559/2017-TCU-Plenário, relator Ministro Benjamin Zymler, e 2829/2015-TCU-Plenário, relator Ministro Bruno Dantas; e c.2) direcionamento, no PE 9/2024, para uma marca específica em virtude das especificações técnicas exigidas, mais especificamente para o quadriciclo da marca [omissis], em afronta aos princípios fundamentais de isonomia e competitividade nas licitações públicas previstos no art. 5º da Lei 14.133/2021, além de contrariar a jurisprudência do TCU, a exemplo do Acórdão 214/2020-TCU-Plenário, relator Ministro Aroldo Cedraz;
Acórdão 468/2022 – TCU – Plenário	9.3. dar ciência à [omissis], com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, sobre as seguintes impropriedades/falhas, identificadas no Pregão Eletrônico 235/2019, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes: 9.3.1 especificações com detalhamento excessivo do objeto, a despeito de alertas dados pelo setor jurídico e pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS), descumprindo os princípios da razoabilidade e da competitividade e o art. 3º, inc. II, da Lei 10.520/2002 c/c o art. 7º, § 5º, da Lei 8.666/1993.
Acórdão 1973/2020-TCU- Plenário	[Enunciado] Especificações com potencial de restringir o caráter competitivo da licitação devem ser adequadamente fundamentadas, com base em estudos técnicos que indiquem a sua essencialidade para atender as necessidades do órgão ou da entidade contratante.
Acórdão 808/2019-TCU- Plenário	[Enunciado] Permite-se menção a marca de referência no edital, como forma ou parâmetro de qualidade para facilitar a descrição do objeto, caso em que se deve necessariamente acrescentar expressões do tipo “ou equivalente”, “ou similar”, “ou de melhor qualidade”, podendo a Administração exigir que a empresa participante do certame demonstre desempenho, qualidade e produtividade compatíveis com a marca de referência mencionada.
Acórdão 1823/2017-TCU – Plenário	9.7. dar ciência à [omissis]: 9.7.1. de que são irregularidades que podem ensejar a anulação do certame as seguintes: 9.7.2. especificação de forma imprecisa do objeto da licitação, a ponto de comprometer a respectiva identificação pelos potenciais interessados, o que ocorreu no âmbito do edital do Pregão Eletrônico [omissis] e na correspondente publicação no portal de compras Comprasnet (“prestação de serviços de modernização administrativa portuária”), em prejuízo aos princípios da publicidade e da competitividade, com descumprimento do art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993;
Acórdão 559/2017-TCU- Plenário	[Enunciado] A indicação ou a preferência por marca só é admissível se restar comprovado que a escolha é a mais vantajosa e a única que atende às necessidades da Administração. A licitação não tem por objetivo, necessariamente, a escolha do produto ou do serviço de melhor qualidade disponibilizado no mercado.
Acórdão 4476/2016-TCU- Segunda Câmara	[Enunciado] A restrição quanto à participação de determinadas marcas em licitação deve ser formal e tecnicamente justificada nos autos do procedimento licitatório.
Acórdão 113/2016-TCU- Plenário	[Enunciado] A indicação de marca no edital deve estar amparada em razões de ordem técnica, de forma motivada e documentada, que demonstrem ser aquela marca específica a única capaz de satisfazer o interesse público.
Acórdão 1656/2015-TCU-Plenário	[Enunciado] O excessivo detalhamento das características do imóvel que se pretende adquirir ou alugar, sem a demonstração da necessidade dessas particularidades, evidencia restrição ao caráter competitivo do certame e direcionamento da contratação.
Acórdão 707/2014-TCU-Plenário	[Enunciado] Independentemente do regime adotado, se empreitada por preço unitário ou empreitada por preço global, os projetos básicos elaborados pela Administração devem possuir os elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, de forma a possibilitar a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução.
Acórdão 2155/2012-TCU-Plenário	[Enunciado] Deve ser observada a especificação completa do bem a ser adquirido sem indicação de marca, bem como a definição das unidades e das quantidades a serem adquiridas, utilizando o consumo e utilização prováveis como parâmetro para fixação dos quantitativos, cuja estimativa será obtida, sempre que possível, mediante adequadas técnicas de estimação.
Acórdão 2407/2006 – TCU – Plenário	[Enunciado] A Administração deve fundamentar tecnicamente quaisquer exigências de especificações ou condições com potencial de restringir o universo de competidores, assim como evitar o detalhamento excessivo do objeto, de modo a não direcionar a licitação.
Pesquisa de Jurisprudência	Execute a seguinte consulta na base de acórdãos do TCU: (“especificação imprecisa” ADJ3 “objeto”) OR (“especificação em excesso”) Na pesquise de jurisprudência selecionada por árvore de classificação, filtre a área “licitação” e pesquise por “especificação” Na pesquise de jurisprudência selecionada por árvore de classificação, filtre a área “licitação” e pesquise por “marca”.

Fonte: Elaboração própria com base na jurisprudência do TCU.

Quadro 138 – Riscos relacionados

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Riscos

Definição imprecisa do objeto, levando a interpretações equivocadas, por parte dos potenciais fornecedores, sobre o que se quer contratar e ao recebimento de propostas de soluções inadequadas ao atendimento da necessidade, com o consequente fracasso da licitação, ou contratação de solução que não atende à demanda da Administração e desperdício de recursos.

Definição do objeto que contenha requisitos excessivos ou irrelevantes ao atendimento da necessidade, levando à limitação da competição, com consequentes desembolsos desnecessários pela Administração e desperdício de recursos, ou questionamentos e paralisação do certame.

Fonte: Adaptado de Tribunal de Contas da União, 2014, item “Definição do objeto”.

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[1] Lei 14.133/2021, art. 6º, inciso XXIII, alínea “a”.

[2] Lei 14.133/2021, art. 150.

[3] Lei 14.133/2021, art. 6º, inciso LI, art. 19, inciso II e § 2º, art. 40, § 1º, inciso I, IN – Seges 81/2022, art. 9º, inciso I, alínea “b”, Portaria – Seges/ME 938/2022, art. 1º.

[4] Lei 14.133/2021, art. 41, inciso III.

[5] Lei 14.133/2021, art. 2º, incisos II, III, V e VII, c/c art. 6º incisos X e XI.

[6] Lei 14.133/2021, art. 6º, inciso XV.

[7] Lei 14.133/2021, art. 6º, incisos XIII a XIV.

[8] Lei 14.133/2021, art. 6º, inciso XVI.

[9] Lei 14.133/2021, art. 6º, inciso XXIII, alínea “a”, e art. 82, inciso I.

[10] Lei 14.133/2021, art. 40, caput e inciso III.

[11] Lei 14.133/2021, art. 18, § 1º, inciso IV; e IN – Seges/ME 58/2022, art. 9º, inciso V.

[12] Lei 14.133/2021, art. 82, inciso I, e art. 86, caput, §§ 4º e 5º.