2.3.1.1. Estrutura e processos de trabalho

Como primeiro elemento do modelo, tem-se a estruturação da área de contratações e a definição dos processos de trabalho da função de contratações.

Estruturar consiste em estabelecer, em ato formal, a composição e a autoridade[1] da área de contratações em uma organização. Isso inclui definir as atribuições e responsabilidades dos membros dessa área e estabelecer o relacionamento com outras partes interessadas, como as áreas requisitantes de soluções a serem contratadas.

A estruturação adequada deve garantir a segregação de funções[2] nas atividades de contratação e o balanceamento de poder nos processos decisórios[3].

A política que dispuser sobre a estrutura da área de contratações deve estabelecer o conjunto de atividades atribuídas a esse setor organizacional, levando em consideração as normas legais e infralegais aplicáveis.

É necessário definir as atribuições e os limites de competência do principal gestor responsável pelas contratações. O gestor deve ter a autoridade e a responsabilidade necessárias para tomar decisões relacionadas às contratações, sempre respeitando os limites de competência estabelecidos.

Também é importante definir as atribuições do comitê de contratações, ou de estrutura similar de apoio à governança. O comitê tem como objetivo auxiliar na governança e na tomada de decisões relacionadas às contratações. Deve ser composto por membros qualificados e experientes, que representem os interesses dos vários setores da organização.

As decisões consideradas críticas para a função de contratações devem ser identificadas, estabelecendo os procedimentos e critérios para sua tomada. É necessário estabelecer limites de alçada para cada tipo de decisão, de modo a garantir que elas sejam tomadas por pessoas ou órgãos competentes, conforme estabelecido em normativos.

Ao estabelecer os procedimentos e critérios para a tomada de decisões críticas, é fundamental garantir o balanceamento de poder. Isso significa que as decisões devem ser tomadas de forma imparcial e objetiva, evitando a concentração excessiva de poder em uma única pessoa ou grupo, reduzindo os riscos de favorecimento indevido, corrupção e decisões arbitrárias.

Assim, pode ser necessário, por exemplo, definir quem tem autoridade para aprovar contratos de determinado valor ou quem deve ser consultado antes de tomar uma decisão crítica.

Além disso, é recomendável estabelecer limites de tempo de permanência em funções associadas às decisões críticas de contratações. Essa prática visa promover a rotatividade de cargos e funções, permitindo que diferentes pessoas tenham a oportunidade de participar das decisões críticas, o que pode trazer novas perspectivas e ideias para a melhoria da função de contratações.

A política em questão pode estabelecer que o principal gestor responsável pelas contratações emita normas operacionais necessárias ao cumprimento das diretrizes da governança. Essas normas fornecerão orientações claras e detalhadas sobre os procedimentos a serem seguidos nos processos de contratação.

Adicionalmente, a política deve esclarecer as condições nas quais o gestor pode delegar competências aos membros de sua equipe. No entanto, é fundamental que a delegação de autoridade seja monitorada[4]. O monitoramento pode ser realizado por meio de relatórios periódicos, reuniões de acompanhamento ou outras formas de comunicação e interação entre o gestor e os membros da equipe responsáveis pelas contratações.

Além de aprovar a estrutura da área de contratações, é fundamental que a instância interna de governança também aprove os normativos internos que tratam dos processos de trabalho relacionados à função de contratações.

Esses normativos devem compilar as normas legais e infralegais que regem as contratações públicas, detalhando-as de acordo com a realidade organizacional, de forma a garantir que os processos de contratação estejam em conformidade com a legislação vigente. Essa medida proporciona mais segurança e orientação para todas as partes envolvidas na função de contratações.

A definição dos processos de trabalho da função de contratações também é importante para assegurar a padronização, a qualidade e a transparência desses processos, fazendo com que todas as etapas sejam realizadas de acordo com as diretrizes estabelecidas, evitando erros, inconsistências e possíveis implicações legais.

É fundamental esclarecer quais são as etapas de cada processo, bem como as responsabilidades dos atores envolvidos nessas etapas, incluindo não somente a área de contratações, mas os demais atores, como as áreas requisitantes de soluções, áreas técnicas, assessoria jurídica e outros envolvidos no metaprocesso de contratação pública. Além disso, é necessário definir os artefatos a serem produzidos em cada etapa.

Quando todos os envolvidos no processo têm clareza sobre suas atribuições e responsabilidades, evitam-se duplicação de esforços, lacunas de responsabilidade e possíveis conflitos durante a execução do processo.

Já a definição dos artefatos a serem produzidos em cada etapa do processo é fundamental para garantir a documentação adequada e o registro das atividades realizadas. Com isso, é possível garantir que todas as informações necessárias sejam registradas adequadamente e que os critérios e requisitos estabelecidos sejam atendidos. Isso facilita a comunicação entre os envolvidos, evita retrabalho e contribui para a eficiência e qualidade do processo. Esses artefatos podem incluir documentos como termos de referência, editais, contratos, registros de riscos, entre outros.

Por fim, cabe ressaltar que esses normativos internos devem ser atualizados regularmente para acompanhar as mudanças nas leis e regulamentos, bem como as necessidades e evolução da organização. Para tanto, é necessário revisar periodicamente os processos de trabalho, garantindo que eles continuem sendo adequados e eficazes.

Quadro 12 – Referências normativas para definição da estrutura e dos processos de trabalho

Normativos	Dispositivos
Lei 14.133/2021	Art. 5º Na aplicação desta Lei, serão observados os princípios da […] segregação de funções […] Art. 7º […] § 1º A autoridade referida no *caput* deste artigo deverá observar o princípio da segregação de funções, vedada a designação do mesmo agente público para atuação simultânea em funções mais suscetíveis a riscos, de modo a reduzir a possibilidade de ocultação de erros e de ocorrência de fraudes na respectiva contratação. […] Art. 8º […] § 3º As regras relativas à atuação do agente de contratação e da equipe de apoio, ao funcionamento da comissão de contratação e à atuação de fiscais e gestores de contratos de que trata esta Lei serão estabelecidas em regulamento, e deverá ser prevista a possibilidade de eles contarem com o apoio dos órgãos de assessoramento jurídico e de controle interno para o desempenho das funções essenciais à execução do disposto nesta Lei. […] Art. 11. […] Parágrafo único. A alta administração do órgão ou entidade é responsável pela governança das contratações e deve implementar processos e estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos, com o intuito de alcançar os objetivosestabelecidos no *caput* deste artigo, promover um ambiente íntegro e confiável, assegurar o alinhamento das contratações ao planejamento estratégico e às leis orçamentárias e promover eficiência, efetividade e eficácia em suas contratações. Art. 169. As contratações públicas deverão submeter-se a práticas contínuas e permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo, inclusive mediante adoção de recursos de tecnologia da informação, e, além de estar subordinadas ao controle social, sujeitar-se-ão às seguintes linhas de defesa: […] § 3º Os integrantes das linhas de defesa a que se referem os incisos I, II e III do *caput* deste artigo observarão o seguinte: […] II – quando constatarem irregularidade que configure dano à Administração, sem prejuízo das medidas previstas no inciso I deste § 3º, adotarão as providências necessárias para a apuração das infrações administrativas, observadas a segregação de funções e a necessidade de individualização das condutas, bem como remeterão ao Ministério Público competente cópias dos documentos cabíveis para a apuração dos ilícitos de sua competência. […] (Grifo nosso)
Decreto 11.246/2022	Princípio da segregação das funções Art. 12. O princípio da segregação das funções veda a designação do mesmo agente público para atuação simultânea em funções mais suscetíveis a riscos, de modo a reduzir a possibilidade de ocultação de erros e de ocorrência de fraudes na contratação. Parágrafo único. A aplicação do princípio da segregação de funções de que trata o caput: I – será avaliada na situação fática processual; e II – poderá ser ajustada, no caso concreto, em razão: a) da consolidação das linhas de defesa; e b) de características do caso concreto tais como o valor e a complexidade do objeto da contratação.
Decreto 10.193/2019	Estabelece limites e instâncias de governança para a contratação de bens e serviços e para a realização de gastos com diárias e passagens no âmbito do Poder Executivo federal.
Decreto 9.203/2017	Art. 4º São diretrizes da governança pública: […] X – definir formalmente as funções, as competências e as responsabilidades das estruturas e dos arranjos institucionais; […] (Grifo nosso)
Portaria – Seges/ME 8.678/2021	Art. 6º São instrumentos de governança nas contratações públicas, dentre outros: […] IX – Definição de estrutura da área de contratações públicas. Definição de estrutura da área de contratações Art. 18. Compete ao órgão ou entidade, quanto à estrutura da área de contratações públicas: […] II – estabelecer em normativos internos: a) competências, atribuições e responsabilidades dos dirigentes, incluindo a responsabilidade pelo estabelecimento de políticas e procedimentos de controles internos necessários para mitigar os riscos; b) competências, atribuições e responsabilidades dos demais agentes que atuam no processo de contratações; e c) política de delegação de competência para autorização de contratações, se pertinente. III – avaliar a necessidade de atribuir a um comitê, integrado por representantes dos diversos setores da organização, a responsabilidade por auxiliar a alta administração nas decisões relativas às contratações; IV – zelar pela devida segregação de funções, vedada a designação do mesmo agente público para atuação simultânea nas funções mais suscetíveis a riscos; […] (Grifo nosso)
Resolução – CNJ 347/2020	Art. 14. Observadas as disposições legais e sem prejuízo das disposições normativas já publicadas pelo Conselho Nacional de Justiça, a gestão das contratações dos órgãos do Poder Judiciário deve: […] XI – zelar pela devida segregação de funções, em todas as fases do processo de contratação. Art. 27. Observadas as disposições constantes da Política Nacional de Formação e Aperfeiçoamento dos Servidores do Poder Judiciário, instituída por meio das Resoluções CNJ nº 192/2014, e nº 240/2016, os órgãos do Poder Judiciário deverão: I – definir as funções-chave ligadas à governança e à gestão de contratações, incluindo os principais agentes do processo de contratações, de acordo com os processos de trabalho estabelecidos e a estrutura de cada órgão; DA ESTRUTURA FÍSICA E TECNOLÓGICA Art. 29. Compete aos órgãos do Poder Judiciário: […] II – estabelecer em normativos internos: a) competências, atribuições e responsabilidades dos dirigentes, incluindo a responsabilidade pelo estabelecimento de políticas e procedimentos de controle interno necessários para mitigar os riscos; b) competências, atribuições e responsabilidades dos demais cargos da área de contratações; c) política de delegação de competência para praticar atos nos processos de contratações, se pertinente; III – avaliar a pertinência de atribuir a um comitê técnico multidisciplinar, integrado por representantes dos diversos setores da organização, a responsabilidade por auxiliar a alta administração nas decisões relativas às contratações; […] (Grifo nosso)
Resolução – CGPAR 11/2016	As práticas de governança de TI devem incluir: […] XIII — estabelecimento de processo formal para contratação e gestão de soluções de TI, aderente, no que couber, às definições da IN-SLTUMP n° 4/2014 ou de normativos que vierem a sucedê-la;

Fonte: Elaboração própria com base nas normas consultadas.

Quadro 13 – Jurisprudência do TCU

Acórdãos	Dispositivos
Acórdão 2273/2016-TCU-Plenário	9.1.10. estabelecer em normativos internos: 9.1.10.1. a estrutura organizacional da área de aquisições, 9.1.29. definir um processo formal de trabalho para: 9.1.29.1. planejamento de cada uma das aquisições; 9.1.29.2. seleção do fornecedor; 9.1.29.3. gestão dos contratos;
Acórdão 2342/2016-TCU-Plenário	9.1.7. defina, aprove e publique um processo formal de trabalho para planejamento de cada uma das aquisições, contendo, no mínimo, os seguintes controles internos: […] 9.1.8. defina, aprove e publique um processo formal de trabalho para gestão do contrato de cada uma das aquisições, estabelecendo, no mínimo, as seguintes fases: […]
Acórdão 2212/2016-TCU-Plenário	9.1.4. estabelecer em normativos internos as competências, atribuições e responsabilidades dos dirigentes, inclusive quanto à delegação de competências, com respeito às aquisições, incluindo a responsabilidade pelo estabelecimento de políticas e procedimentos de controles internos necessários para mitigar os riscos nas aquisições e para monitorar os atos delegados relativos às contratações; 9.1.5. avaliar a necessidade de atribuir a um comitê, integrado por representantes dos diversos setores da organização, a responsabilidade por auxiliar a alta administração nas decisões relativas às aquisições, com objetivo de buscar o melhor resultado para a organização como um todo; […] 9.1.21. definir um processo formal de trabalho para as etapas de planejamento de cada uma das aquisições, seleção do fornecedor e gestão dos contratos;
Acórdão 1545/2016-TCU-Plenario	9.2.5. estabeleça em normativos internos: […] 9.2.5.2. as competências, atribuições e responsabilidades dos dirigentes, inclusive quanto à delegação de competências, com respeito às aquisições, incluindo a responsabilidade pelo estabelecimento de políticas e procedimentos de controles internos necessários para mitigar os riscos nas aquisições; 9.2.5.3. as competências, atribuições e responsabilidades dos cargos efetivos da área de aquisições, além do pregoeiro e fiscal do contrato; 9.2.5.4. controles internos para monitorar os atos delegados relativos às contratações; 9.2.6 avalie a necessidade de atribuir a um comitê, integrado por representantes dos diversos setores da organização, a responsabilidade por auxiliar a Alta Administração nas decisões relativas às aquisições, com o objetivo de buscar o melhor resultado para a organização como um todo;
Acórdão 1414/2016-TCU-Plenário	9.1.7. estabeleça em normativos internos: 9.1.7.1 as competências, atribuições e responsabilidades dos dirigentes, inclusive quanto à delegação de competências, com respeito às aquisições, incluindo a responsabilidade pelo estabelecimento de políticas e procedimentos de controles internos necessários para mitigar os riscos nas aquisições; 9.1.7.2. as competências, atribuições e responsabilidades dos cargos efetivos da área de aquisições; 9.1.7.3. política de delegação de competência para autorização de contratações; 9.1.7.4. controles internos para monitorar os atos delegados relativos às contratações; 9.1.8. avalie a necessidade de atribuir a um comitê, integrado por representantes dos diversos setores da organização, a responsabilidade por auxiliar a alta administração nas decisões relativas às aquisições, com objetivo de buscar o melhor resultado para a organização como um todo;
Acórdão 557/2016-TCU-Plenario	9.1.8. estabelecer em normativos internos: 9.1.8.1. a estrutura organizacional da área de aquisições; 9.1.8.2. as competências, atribuições e responsabilidades das áreas e dos cargos efetivos e comissionados; 9.1.8.3. as competências, atribuições e responsabilidades do dirigente máximo da organização com respeito às aquisições, nesses incluída, entre outras, a responsabilidade pelo estabelecimento de políticas e procedimentos de controles internos necessários para mitigar os riscos nas aquisições; 9.1.8.4. controles internos para monitorar os atos delegados relativos às contratações; 9.1.9. atribuir a um comitê, integrado por representantes dos diferentes setores da organização, a responsabilidade por auxiliar a alta administração nas decisões relativas às aquisições, com objetivo de buscar o melhor resultado para a organização como um todo;
Acórdão 2622/2015-TCU-Plenário	9.2 recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI/MP) que: 9.2.1. oriente as organizações sob sua esfera de atuação a: […] 9.2.1.4. avaliar a necessidade de atribuir a um comitê, integrado por representantes de diferentes setores da organização (área finalística e área meio), a responsabilidade por auxiliar a alta administração nas decisões relativas às aquisições, com o objetivo de buscar o melhor resultado para a organização como um todo; […] 9.2.1.3. avaliar se os normativos internos estabelecem: 9.2.1.3.1. definição da estrutura organizacional da área de aquisições, e as competências, atribuições e responsabilidades das áreas e dos cargos efetivos e comissionados, de forma a atender os objetivos a ela designados; 9.2.1.3.2. competências, atribuições e responsabilidades, com respeito às aquisições, dos dirigentes, nesses incluídos a responsabilidade pelo estabelecimento de políticas e procedimentos de controles internos necessários para mitigar os riscos nas aquisições; 9.2.1.3.3. política de delegação e reserva de competência para autorização de todos os tipos de contratações (atividades de custeio ou de investimento), que deve ser elaborada após a avaliação das necessidades e riscos da organização e acompanhada do estabelecimento de controles internos para monitorar os atos delegados; […] (Grifo nosso)
Acórdão 1679/2015-TCU-Plenario	9.1.28. defina um processo formal de trabalho para as etapas de planejamento de cada uma das aquisições, seleção do fornecedor e gestão dos contratos;
Jurisprudência sobre segregação de funções	[Enunciado] As boas práticas administrativas impõem que as atividades de fiscalização e de supervisão do contrato devem ser realizadas por agentes administrativos distintos (princípio da segregação das funções), o que favorece o controle e a segurança do procedimento de liquidação de despesa. (Acórdão 2296/2014-TCU-Plenário) [Enunciado] A segregação de funções, princípio básico de controle interno que consiste na separação de atribuições ou responsabilidades entre diferentes pessoas, deve possibilitar o controle das etapas do processo de pregão por setores distintos e impedir que a mesma pessoa seja responsável por mais de uma atividade sensível ao mesmo tempo. (Acórdão 2829/2015-TCU-Plenário) [Enunciado] É vedado o exercício, por uma mesma pessoa, das atribuições de pregoeiro e de fiscal do contrato celebrado, por atentar contra o princípio da segregação das funções. (Acórdão 1375/2015-TCU-Plenário) 1.8. Dar ciência à [omissis], que: […] 1.8.2. a solicitação da contratação de serviços e emissão de parecer jurídico no mesmo processo serem praticados por um único agente, conforme verificado na Dispensa 99/2012, contrariam as boas práticas de segregação de funções e a jurisprudência deste Tribunal, ex vi do Acórdão 1913/2006-TCU-Segunda Câmara; e (Acórdão 11983/2016-TCU-Segunda Câmara)
Pesquisa de Jurisprudência sobre estrutura	Execute a seguinte consulta na Pesquisa Integrada do TCU: (“estrutura” ADJ3 “área de contratações”) OU (“estrutura” ADJ3 “área de aquisições”) E “competências, atribuições e responsabilidades”.ACORDAO
Pesquisa de Jurisprudência sobre segregação de funções	Execute a seguinte consulta na Jurisprudência Selecionada do TCU: “Segregação de funções” E “contratações” A pesquisa na jurisprudência selecionada pode ser feita também pela “árvore de classificação“, selecionando-se: área “Licitação”, o tema “pregão”, e o subtema “princípio da segregação de funções”;área “Licitação”, o tema “comissão de licitação”, e o subtema “princípio da segregação de funções”;área “Licitação”, o tema “parecer jurídico”, e o subtema “princípio da segregação de funções”

Fonte: Elaboração própria com base na jurisprudência do TCU.

Quadro 14 – Riscos relacionados

Riscos

Falta de clareza quanto às atribuições e às responsabilidades de cada ator em relação ao processos da função de contratações, levando a: ocorrência de conflitos entre a área de contratações e outras partes interessadas, a exemplo dos requisitantes das soluções e a assessoria jurídica;procedimentos realizados por outra pessoa ou por outra unidade, que não a responsável;procedimentos não realizados, por não haver um responsável claramente definido;duplicação de esforços para a realização de uma mesma atividade; edificuldade de identificação dos atores e de responsabilização por eventuais erros ou decisões inadequadas. Com consequente recorrência de atos ilegais, ilegítimos ou antieconômicos na gestão de contratações, inclusive devido a erros grosseiros.

Processos de trabalho da função de contratações em desconformidade com as leis e com os regulamentos vigentes, levando a: insegurança jurídica dos agentes públicos envolvidos nesses processos e à desmotivação no trabalho, com consequente evasão e alta rotatividade de pessoal da função de contratações; irregularidades nos processos de contratação, com consequentes impugnações, questionamentos dos órgãos de controle e sujeição dos agentes públicos a processos administrativos e judiciais, podendo ser responsabilizados pessoalmente por essas irregularidades.

Falta de clareza quanto à composição e à autoridade da área de contratações, levando à manutenção de processos ou estruturas inadequadas, redundantes ou conflitantes, com consequente baixa capacidade da área de contratações de gerar valor para a organização e para a coletividade.

Concentração excessiva de poder, em uma única pessoa ou grupo, para tomada de decisões na área de contratações, levando a: decisões baseadas em perspectivas limitadas, sem considerar diferentes alternativas e abordagens, com consequente dificuldade de adotar soluções inovadoras; decisões tomadas sem o conhecimento especializado necessário ou baseadas em informações imprecisas, com consequente escolhas prejudiciais à organização; viés no processo decisório, com consequente parcialidade nas decisões, favorecendo tendências e preferências da pessoa ou do grupo que concentra o poder em detrimento do que seria melhor para a organização; controle reduzido sobre o processo decisório, com consequentes decisões arbitrárias e prejudiciais à organização; e sobrecarga de trabalho da pessoa ou grupo responsável pelas decisões, com consequente desmotivação no trabalho e estafa emocional (síndrome de Burnout).

Fonte: Elaboração própria e adaptação de Tribunal de Contas da União, 2020d.

Quadro 15 – Modelos

Assunto	Modelo disponibilizados por OGS ou por órgãos de controle	OGS
Segregação de funções	Manual do Ordenador de Despesas (Conselho Nacional do Ministério Público, 2017)	CNMP
Segregação de funções	Guia de contratação de TI do TCU (Tribunal de Contas da União, 2012, p. 233-234).	TCU

Fonte: Elaboração própria.

[1] A autoridade para a gestão de contratações é o poder formalmente delegado para realizar, aprovar ou homologar a realização de licitações e contratos, em nome da organização pública, além de alterar e encerrar contratos existentes. Com a autoridade, vem a responsabilidade e a responsabilização (NIGP, 2014). Vale lembrar que a homologação de uma contratação é um ponto de controle, no qual é verificada a execução de diversos controles internos, como a explicitação da necessidade da contratação, a definição adequada e documentada das quantidades e a estimativa fundamentada dos valores do orçamento estimado, devidamente documentada.

[2] Segregação de funções: significa repartir funções entre os agentes públicos, evitando o acúmulo por um mesmo indivíduo ou unidade. Esse controle preventivo se destina a reduzir as oportunidades que permitam a qualquer pessoa estar em posição de perpetrar e de ocultar erros ou fraudes no curso normal das suas funções (adaptado de CFC, 2016, p. 56).

[3] Recomenda-se evitar a concentração de poder, autoridade e responsabilidade nas mãos de um ou de poucos indivíduos (Tribunal de Contas da União, 2020b, p. 215). Vale lembrar que a Lei 14.133/2021, em diversos pontos, define a obrigação de haver segregação de funções nos processos de contratação (art. 5º, art. 7º, § 1º, e art. 169, § 3º, inciso II). Adicionalmente, a segregação de funções é citada em diversos pontos do guia de contratação de TI do TCU, em especial no item “8.5 Estabelecer segregação de funções nos processos de trabalho de contratação e de gestão dos contratos” (Tribunal de Contas da União, 2012, p. 233-234).

[4]CIPS; NIGP, 2012a; NASPO, 2019b; NIGP, 2014.